“多規合一”路在何方

近日，《上海市城市總體規劃(2016—2040)（草案）》在上海城市規劃展示館對外公示，接受市民的意見建議。不少市民前來參觀。光明圖片/視覺中國

招來一個符合産業規劃的項目，卻發現不符合環保要求；招來的工業項目已簽約，才發現選址地點是農業用地……規劃在經濟社會發展中起著龍頭引領作用。但長期以來，各類規劃經常不協調，甚至“打架”。

如何解決規劃“打架”？中央明確提出，要統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，形成“一張藍圖”。2014年國家發改委、國土部、住建部和環保部聯合下發《關於開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，在28個市縣推行試點，探索“多規合一”的路徑和經驗。

“打架”：多重規劃衝突之困

浙江某市招商局負責人曾告訴記者一次尷尬的經歷：某鄉鎮曾設法引入某項目，從該市城市總體規劃看，項目與之並沒有衝突。就在項目即將落地時，國土部門卻突然説“不”——和市裏土地利用總體規劃不符。項目就這麼“黃”了。“早曉得，一開始就不去談了嘛。”

在國民經濟建設中，上述這種規劃“打架”的情況時有發生。比如一塊地，在城鄉規劃中是建設用地，在國土規劃中是耕地，在林業規劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質説不清，這些地就沒法用。

據統計，我國經法律授權編制的規劃至少有80多種。但由於規劃編制部門分治，國民經濟和社會發展規劃（以下簡稱“經規”）、城鄉規劃（以下簡稱“城規”）、土地利用規劃（以下簡稱“土規”）、環境保護規劃（以下簡稱“環規”）以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至衝突和矛盾的現象較為突出，不僅浪費了規劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調。

以陜西榆林市為例，在“多規合一”試點工作中發現，超過40%的城規與土規存在差異，林地規劃與土規一致的僅有40%，加之各個規劃自成體系、互不銜接，使得項目審批必須互為前置、串聯審批，大大影響了行政審批效率。

“勸架”：規劃利益協調之難

“多規合一”主要來源於三規合一，分別是經規、城規、土規。有一種形象的説法：經規是定目標，土規是給指標，城規是安坐標。三規合一是將三規中的交集部分統一起來，落到一個共同的空間規劃平臺上，以避免規劃“打架”。但“勸架”並不簡單，背後涉及規劃的利益之爭。

有專家認為，在各類規劃中，經規和城規是發展導向的，而土規和環規是以資源保護為目的，各自的出發點不同，這是造成規劃“打架”的根本原因。另外，規劃涉及部門多，在規劃目標、核心內容、規劃範圍、調控對象、工作方法上差異較大，協調銜接難度大、成本高。

在所有規劃中，土規最為嚴格。“一個縣的城規市政府就可以批，但是土規必須要省政府批，鄉鎮的土規要市裏批，而且這個數據庫國土部還要備案。”山東某縣國土局局長告訴記者，土規的耕地、基本農田保護指標是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規卻是自下而上根據人口增長規模，測算得出建設用地的指標，於是“城市化和耕地保護産生了矛盾”，而發改部門確立的項目又經常不在城規確定的建設用地範圍內。

不同規劃的期限也存在較大差異。經規的規劃期限一般為5年，又稱“5年計劃”，土規一般為15年，城規一般為20年。由此可見，規劃期限為5年的經規難以指導15年至20年的土規和城規。此外，還存在各類規劃的技術標準不銜接，各類規劃的地位失衡等問題。

改革：“多規合一”的地方實踐

既然空間規劃體系已經“不得不改”，那麼，實踐層面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮點紛呈，不負所望！”國土部規劃司有關負責人表示，經過兩年來的探索實踐，國土部指導的7個試點地區取得了顯著成效。記者對其中幾個地方進行了實地採訪。

協調地上地下空間矛盾，是陜西榆林市“多規合一”試點的重點任務。該市礦産資源豐富，地下資源開發與城鄉發展的矛盾突出，城規中有27%的空間與礦業權範圍衝突，因而試點確定了“合理安排礦産開發時序及規模、劃定勘查開發類型空間、協調採礦與其他空間國土開發利用”的解決路徑。

針對建設用地比重大、土地碎片化嚴重等問題，廣東佛山南海區提出要把“速度降下來、總量控制住”，打造新“南海模式”。他們的探索是，明確底數底盤底線、目標指標坐標，確立國土空間綜合規劃的核心、統領地位。此外，該區還在試點中建設“智慧管理”的統一信息聯動管理平臺，推進規劃信息資源共享共用，統一協同審批項目，杜絕政出多門、審批煩瑣、互相扯皮的問題。

為實現“合一”後的規劃“可落地、可實施、可監管”，山東桓臺縣構建了以“三線”劃定為核心的全域空間規劃和以分類管控為重點的控制單元規劃的“雙層次”規劃體系，按主導功能將全縣劃分為6片城鎮單元、25片農村單元、2片生態單元，精細化管理，提高了空間管控的行政效能。

總的來説，試點地區基本上都做了以下幾件事：做好“多規”技術銜接，統一各類數據基礎；協調“多規”差異，強化空間規劃底盤管控；開展區域資源環境承載力評價，明確國土空間綜合開發戰略和目標；統籌各類規劃要求，構建空間規劃指標體系。

探索：保證“一張藍圖”幹到底

試點改革已滿兩年，試點地方繪製的“一張藍圖”法律效力有多大？如何保障“藍圖”幹到底？

北大城環學院林堅教授表示，應明確試點地區“多規合一”成果的法律地位，消除地方對於空間規劃效力的擔憂。適時推動空間規劃專門立法和土地管理法、城鄉規劃法等相關法律修改，形成一套全面、完整的規劃法律體系，構建層次分明、功能清晰的空間規劃體系。

“雖然現在都在提‘多規合一’，但我認為有兩個門檻很難跨越，一個是部門利益，另一個是在專業上邁不過去，不可能有一幫人什麼都懂，人力上很難實現，我們在專業上培養一個規劃人才要好多年。”皖北某縣發改委主任表示，“多規合一”應該是一個規劃協調工作，而非只做一種規劃，事實上，“多規合一”真正要實現的是多規融合。

“多規合一”試點中，誰居於主導地位，無疑是最關鍵的問題，涉及核心利益衝突時，部門間的協調機制難以發揮作用。“規劃以誰為基礎開展編制，本質上是主導權之爭。”參與“多規合一”試點的專家也指出，核心是要處理好國民經濟和社會發展規劃與空間規劃之間的關係。

儘管分歧重重，但專家們也有共識：在推進“多規合一”中，建設用地規模、耕地保有量和基本農田保護面積等約束性指標必須嚴格控制，堅決不能突破，耕地數量和質量關乎中國人的飯碗，是改革的“底盤”，必須築牢；要以永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界為“底線”，強化國家對資源開發利用和保護的整體管控。（記者 葉樂峰）