財政部:依法厘清政府債務範圍 堅決堵住違法舉債渠道

依法厘清政府債務範圍 堅決堵住違法舉債渠道
——財政部有關負責人就地方政府債務問題答記者問

一、我國地方政府債務的範圍是什麼？如何看待融資平臺公司債務與地方政府債務的關係？

《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）規定，明確政府和企業責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。從2015年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國預算法》規定，除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

按照法律和國務院文件規定，財政部積極推動地方各級政府建立了政府債務限額管理、預算管理、風險預警等制度，2015年以來地方政府新增舉債全部採取發行政府債券方式。同時，財政部會同有關部門對新預算法實施前截至2014年末的地方政府性債務存量進行了清理甄別，分清了政府和企業的責任；其中，凡屬於政府債務的部分，納入限額管理和預算管理範圍，允許地方逐步發行地方政府債券進行置換。

目前我國地方政府債務的範圍，依法是指地方政府債券，以及清理甄別認定的2014年末非政府債券形式存量政府債務。新預算法實施以後，地方國有企業（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬於政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，在出資範圍內承擔有限責任。

二、我國政府債務規模水平如何？

截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元，如果以債務率（債務餘額/綜合財力）衡量地方政府債務水平，2015年地方政府債務率為89.2%，低於國際通行的警戒標準。加上納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，按照國家統計局公佈的GDP數據計算，政府債務的負債率（債務餘額/GDP）為38.9%，低於歐盟60%的警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平。2016年，經全國人大批准，新增中央政府債務限額1.4萬億元、地方政府債務限額1.18萬億元，隨著2016年GDP的增長和地方財政收入的增加，預計到2016年末負債率不會出現大的變化。今後，我國GDP和地方財政收入仍繼續保持中高速增長，也為地方政府債務風險防控提供了根本支撐。

地方政府債務資金使用遵循國際通行的黃金法則，依法只能用於公益性資本支出，不得用於經常性開支。目前，地方政府適度依法舉債集中用於城市基礎設施和公共設施建設，符合代際公平原則，能夠有效節省未來年度相關建設開支，以後年度地方政府可以將對應的建設資金調劑用於償還到期債務，實現跨年度預算平衡。而且，地方政府用債券資金開展的公益性項目建設，形成了大量資産，其中有不少屬於可變現資産，為今後地方政府償還到期債務提供了物質保障。

三、近年來財政部規範地方政府債務管理情況如何？

近年來，按照黨中央、國務院決策部署，財政部積極貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構建規範的地方政府舉債融資機制，健全地方政府債務風險防控制度體系，切實防範財政金融風險。

一是健全法律和制度體系。推動修訂預算法、提請國務院印發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），從頂層設計層面構建了地方政府債務管理的法律制度框架。

二是建立限額管理機制。提請全國人大或其常委會批准了2015年和2016年地方政府債務限額，要求地方政府舉債不得突破批准的限額，依法設置地方政府債務的“天花板”；印發對地方政府債務實行限額管理的實施意見，建立了地方政府債務規模控制的長效機制。

三是政府債務全部納入預算管理。印發一般債券和專項債券預算管理辦法，分別在2016年全國預算草案、地方預算草案和預算調整方案中完整反映地方政府債務情況，改變了以往政府債務游離于預算之外的局面，主動接受人大監督。

四是開展風險評估和預警。綜合運用債務率等指標，組織評估了地方各級政府債務風險情況，並將結果通報有關部門和各省級政府，督促高風險地區切實化解風險。

五是發行地方政府債券置換存量債務。經報國務院並向全國人大常委會報告，發行地方政府債券置換政府存量債務，不僅有效緩解了地方政府償債壓力，也降低了地方政府利息負擔。

六是研究制定應急處置預案。指導和督促各省級政府全部制訂本地區政府債務風險化解規劃或應急處置預案。在此基礎上，研究制定地方政府債務應急處置預案，以妥善做好風險事件的應急政策儲備。

七是制止違法違規擔保融資行為。組織財政部駐各地專員辦核查部分金融機構要求地方人大或政府擔保承諾情況，致函督促其整改，要求不得強迫或接受地方政府擔保承諾；制止部分地區違法違規擔保承諾行為，核查審計部門發現的地方政府違法違規擔保融資問題，督促地方認真整改；重申法律規定，督促金融機構依法合規經營，加強風險識別和防範等等。

通過採取上述一系列措施，目前我國地方政府債務管理取得了積極成效，既發揮了政府規範舉債對經濟社會發展的積極作用，也有利於防範財政金融風險。

四、2016年新增地方政府債券發行使用情況如何？

經全國人大批准，2016年新增地方政府債務限額11800億元，其中一般債務7800億元、專項債務4000億元，比上年增加5800億元，落實了中央經濟工作會議“積極的財政政策要加大力度”、“階段性提高財政赤字率”的要求。截至9月底，全國地方已經發行新增地方政府債券11347億元，佔全年新增限額的96.2%。

按照黨中央、國務院要求，2016年地方政府新增債券資金，主要用於重大公益性項目支出。各地積極採取措施，用好用足新增地方政府債券資金，推進供給側結構性改革，對實現經濟穩增長、實體經濟去杠桿、經濟社會事業補短板發揮了重要作用。

五、發行地方政府債券置換存量債務工作進展如何？

2015年底，經國務院批准印發的《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）明確，將在三年左右的過渡期內，發行地方政府債券置換存量政府債務中非政府債券形式的債務。自這項工作啟動以來，至2016年9月底，全國地方累計完成發行置換債券7.2萬億元。

通過發行政府債券置換存量債務，進一步規範了地方政府債務管理，促進政府債務依法全部納入預算管理；減輕了地方政府到期債務集中償還壓力，有利於支持金融機構化解系統性風險；降低了地方政府利息負擔，初步匡算2015-2016年累計為地方節約利息支出6000億元；維護了地方政府信用，化解了許多因舉債不規範形成的矛盾，有助於提升居民消費能力、增強企業投資潛力，對當前經濟下行期間地方經濟穩增長起到了積極作用。

六、當前地方政府債務的主要風險是什麼？如何防範地方政府債務風險？

近年來，按照國務院工作部署，財政部會同有關部門積極落實預算法和國發〔2014〕43號文件精神，切實規範地方政府債務管理，取得了積極成效。根據相關指標評判，地方政府債務風險總體可控。但是，當前地方政府債務領域也存在一些新的問題，主要是局部地區償債能力有所弱化、個別地區風險超過警戒線、違法違規融資擔保現象時有發生、一些政府和社會資本合作項目存在不規範現象等等。

下一步，按照黨中央、國務院決策部署，財政部將繼續堅持“開前門、堵後門”的改革思路，進一步完善地方政府債務管理制度，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為，堵住各種不規範渠道，切實防範化解財政金融風險。一是健全地方政府債務管理制度。督促地方嚴格落實政府債務限額管理和預算管理，嚴格控制地方政府債務規模，規範政府舉債程序。二是合理安排新增債券規模。充分發揮政府債務對經濟社會發展的促進作用，通過開好“前門”，滿足地方政府合理融資需求，支持地方穩增長、補短板。三是繼續發行地方政府債券置換存量債務。減輕地方政府利息負擔，緩解地方償債壓力，防範財政金融風險。四是推進融資平臺公司市場化轉型和融資。剝離融資平臺公司政府融資職能，並繼續發揮轉型後的企業對經濟發展的積極作用。五是建立健全地方政府債務風險預警和應急處置機制。加強對地方政府債務風險的評估和預警，堅持法治化原則分類處置風險事件，依法實現債權人和債務人合理分擔風險。六是堅決制止地方政府違法違規融資行為。建立財政部駐各地專員辦對地方政府債務的日常監督機制，依法加大查處和曝光力度，對違法違規的地方政府、金融機構，會同有關監管部門依法追究有關責任人的責任。