地方債“借用還”實行全過程監控

地方債“借用還”實行全過程監控
——財政部有關負責人解讀地方政府債務預算管理辦法

近期，財政部印發了《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從債務限額確定、預算編制和批復、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理等方面，提出了規範地方政府債務預算管理的工作要求。

一般和專項債務分類管理

我國新預算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）構建了地方政府舉債融資新機制，並明確地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。

財政部有關負責人表示，將地方政府債務分類納入預算管理，改變了以往一些地方政府通過融資平臺公司舉債後債務資金游離于監管之外的局面，有利於規範地方政府舉債行為，實現對地方政府債務“借、用、還”的全過程監控，增強地方政府債務透明度，強化對地方政府債務管理的監督。

新預算法和《意見》明確地方政府舉債採取發行政府債券方式，規範地方政府融資行為，改進財政管理，優化我國融資結構。其中，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

根據新預算法和《意見》，《辦法》明確將一般債務收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還；專項債務收支納入政府性基金預算管理，主要通過政府性基金收入、項目收益形成的專項收入償還。專項債務以對應的政府性基金收入、專項收入實現平衡。

據悉，財政部在2015年印發了地方政府一般債券和專項債券預算管理相關文件，指導地方做好地方政府債務預算管理工作。此次出臺的《辦法》，是財政部在系統總結地方政府債務預算管理制度辦法經驗的基礎上，結合2015年以來地方政府債務管理新情況而制定的。

債務不能超法定“天花板”

根據新預算法，2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議決議，明確了對地方政府債務實行限額管理，2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。2016年，全國人大批准新增地方政府債務限額11800億元，比上年增加5800億元。

財政部有關負責人介紹，《辦法》依據新預算法和有關規定，明確地方各級政府債務限額的確定依據和程序，要求地方做好限額管理與預算管理的銜接，保障地方政府債務餘額不超過法定的“天花板”上限要求：

一是國務院確定各省級政府債務限額。《辦法》明確，財政部在全國人民代表大會或其常務委員會批准的債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區債務限額及當年新增債務限額方案，報國務院批准後下達省級財政部門。

二是省級政府確定省本級及各市縣政府債務限額。《辦法》明確，省級財政部門在財政部下達的本地區債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮本地區公益性項目建設需求等，提出省本級及所轄各市縣當年債務限額方案，報省級政府批准後下達市縣級財政部門。

《辦法》要求，各省、自治區、直轄市應當在批准的限額內舉借政府債務，本地區地方政府債務餘額不得超過國務院批准的地方政府債務限額。

債務全過程實行嚴格管理

《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，對地方各級政府執行本級人大批准的預算，舉借、撥付、使用、償還債務的全過程做出了明確規定：

一是債務舉借。《辦法》要求，省級財政部門根據預算調整方案、償債需求和債券市場狀況等因素，制定全省地方政府債券發行計劃，有序做好債券發行工作，及時籌措債務資金。

二是資金撥付。《辦法》明確，省級財政部門發行地方政府債券募集的資金，應當繳入省級國庫，根據預算安排和還本計劃及時撥付。省級政府代市縣級政府發債募集的資金，由省級財政部門按照轉貸協議及時撥付市縣。

三是債券使用。《辦法》強調，地方各級財政部門應當依據預算調整方案及債券發行規定的預算科目和用途，使用一般債券和專項債券資金。確需調整支出用途的，應當按照規定程序辦理。

四是債務償還。《辦法》要求，省級財政部門應當及時償還全省、自治區、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息資金。市縣級財政部門未按時足額繳納債券本息等資金的，省級財政部門可以採取適當方式扣回，並將違約情況向市場披露。

財政部有關負責人介紹，新修訂的預算法實施以前，地方政府通過融資平臺公司等企事業單位不規範地舉借了大量存量政府債務，經清理甄別後已經納入地方政府債務限額管理。這部分債務的還本、付息、餘額變動依法應當納入預算管理。

對此，《辦法》要求，地方各級財政部門應當將非政府債券形式存量政府債務納入本地區政府債務限額，實行預算管理。其中，債務人為地方政府及其部門的，應當在國務院規定的期限內置換成政府債券。債務人為企事業單位或個人，且債權人同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，地方政府應當予以置換；債權人不同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，不再計入地方政府債務，由債務人自行償還，對應的政府債務限額由財政部按照程序予以調減。

據悉，自我國啟動地方政府債務置換工作以來至2016年9月底，全國地方累計完成發行置換債券7.2萬億元。（記者 曾金華）