國土資源部：落實政府責任，抓好礦産資源規劃實施

《全國礦産資源規劃(2016-2020年)》(下稱《規劃》)日前發佈,這是“十三五”時期我國礦業發展的指導性文件。

礦産資源規劃是國民經濟與社會發展總體規劃的一個組成部分,是指一個國家或地區,為協調社會經濟發展和合理開發利用礦産資源,以資源的合理積累、儲備、消耗及保護生態環境為主要內容,按照法定程序制定,用於指導礦産資源勘查、開發以及制定具體礦産資源政策的綜合性規劃。

《規劃》闡明了今後一個時期我國礦産資源勘查、開發利用和保護的發展方向,明確、細化了工作重點和任務,為維護國家資源安全、引領礦業供給側結構性改革,規範資源勘查與開發利用行為提供了依據和指南,是未來5年我國礦産資源管理改革與礦業經濟發展的總體藍圖和行動綱領。

11月2日,國務院在《全國礦産資源規劃(2016-2020年)》批復中特別指出,各省(區、市)人民政府要加強組織領導,落實責任分工,完善政策措施,按照《規劃》確定的目標和任務,根據本地實際組織編制實施地方各級規劃,完善礦産資源規劃體系,切實推進本地區礦産資源開發、利用和保護各項工作。國務院有關部門和單位要根據職責分工,加強協調配合,在政策實施、項目安排、資金保障和體制機制創新等方面給予積極支持。國土資源部要牽頭做好《規劃》的組織實施工作,加強跟蹤分析、督促檢查和考核評估,認真研究解決《規劃》實施中出現的問題,重大進展及時向國務院報告。

國土資源部副部長汪民在12月9日舉行的全國礦産資源規劃實施動員暨找礦突破戰略行動第三階段工作部署視頻會上明確要求,各級地方政府和國土資源部門,要充分認識規劃實施的重大意義,全力以赴抓好貫徹落實。

實施好規劃的四大意義

眾所週知,礦産資源是我國經濟社會發展的重要物質基礎,礦産資源保護與合理開發利用事關國家現代化建設全局。改革開放以來,經過近40年的快速發展,我國經濟總量已經超過10萬億美元,成為世界第二大經濟體。

中國礦業報記者從國土資源部了解到,“十二五”期間,我國地質找礦取得重要成果,勘查投入累計5682億元,新發現大中型礦産地730多處,新增一批億噸級油田和千億方級氣田;國內礦産資源供應能力穩步提高,採礦業固定資産投資6.7萬億元,一次能源總産量177億噸標準煤,鐵礦石總産量68億噸,10種有色金屬總産量超過2億噸,採礦業增加值超過12萬億元;對外貿易持續發展,礦産品進出口貿易總額近5萬億美元,對外合作規模不斷擴大、領域持續拓展、內容更加深化。

“礦業發展為我國經濟提供了有力支撐,為世界礦業繁榮做出了突出貢獻。”汪民指出,當前,世界經濟和礦業形勢正發生深刻變化,礦産需求不振,價格低位徘徊,下行壓力很大, 資源、環境、民生問題相互交織,礦産資源管理和礦業發展面臨新的挑戰和機遇,在這種情況下,實施好規劃意義十分重大。

一是實施《規劃》是貫徹落實黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重大舉措。

黨中央、國務院高度重視資源安全和礦業發展工作。習近平總書記強調,要有全國一盤棋思想,制定正確的資源戰略,加強頂層設計,在保護生態環境的前提下搞好資源開發利用。李克強總理明確指示,要圍繞服務經濟社會發展大局,進一步提高國家能源資源保障能力。

汪民指出,黨的十八大以來,黨中央適應、把握、引領經濟發展新常態,牢固樹立並貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,統籌推進“五位一體”總體佈局,協調推進“四個全面”戰略佈局,積極推進供給側結構性改革,這都對礦産資源管理改革發展提出了明確要求。

汪民説,《規劃》明確提出,要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神,認真落實黨中央、國務院決策部署,牢固樹立和貫徹落實新發展理念,以資源安全保障為目標,以提升礦業發展質量和效益為中心,強化資源保護和合理利用,正確處理政府與市場、當前與長遠、局部與整體、資源與環境、國內市場與國際市場的關係,闡明礦産資源開發利用和保護的政策與發展方向,明確工作重點,是未來5年我國礦産資源開發利用、保護和管理的總體遵循和重要依據。

二是實施《規劃》是確保全面建成小康社會資源安全供應的重要保證。

“資源安全始終是國家可持續發展的核心問題,不僅關係國家經濟安全,而且與政治安全、社會安全以及生態安全息息相關。”汪民説。

從資源基礎看,我國資源總量大,人均少,小礦多、大礦少,貧礦多、富礦少,共伴生礦多、單一礦少,資源稟賦先天不足,結構性矛盾突出,同時,淺部資源開發程度高,深部找礦難度不斷加大。目前,多數大宗礦産靜態服務保障年限比較低。受宏觀經濟影響,我國近3年國內勘查投入下降,年均降幅10%左右,2015年我國採礦業固定資産投資態勢由增轉降,同比減少8.8%,礦業發展活力動力不足,未來資源安全保障風險進一步增大。

從資源需求看,“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝階段,經濟保持中高速增長,産業邁上中高端水平,“四化”深入發展,新的增長動力正在孕育形成,新的增長點、增長極、增長帶不斷成長壯大,蘊藏巨大需求空間。油氣等清潔能源礦産需求將持續增長;煤炭、鐵、銅、鋁等大宗固體礦産需求增速趨緩,但仍將保持較高水平;新型能源礦産、稀土、鈮、鉭、鋰、晶質石墨等戰略性新興礦産需求進一步凸顯。預計到2020年,我國一次能源消費量約為50億噸標準煤,鐵礦石7.5億噸標礦,精煉銅1350萬噸,原鋁3500萬噸。

汪民認為,今後一段時期,我國能源資源需求增速放緩,但總量仍將維持高位運行,保障資源安全、穩定、經濟供應的壓力始終存在。手中有糧心裏不慌。只有資源保障底氣足了,自給率提高了,才能在利用“兩種資源、兩個市場”中游刃有餘。

汪民説,《規劃》確立了“立足國內,守住資源安全底線”的基本原則,明確面向全球,用好兩種資源兩個市場,解決發展需求的多元路徑與任務舉措。《規劃》實施對於落實國家資源安全戰略,有效應對風險挑戰,確保全面建成小康社會目標實現具有重要的戰略意義和現實意義。

三是實施《規劃》是引領新常態下礦業健康持續發展的迫切需要。

汪民從宏觀上客觀分析了我國的資源現狀,過去,內需外需兩旺拉動礦業快速發展,我們的工作重心是擴大資源供應規模。現在,世界經濟復蘇乏力,國內經濟進入新常態,過度依賴要素驅動、規模擴張的傳統發展模式已不可持續,“大而不強”的問題更為凸顯。

我國礦業正處於轉型升級的關鍵階段,面臨著發展道路上的“坡”與“坎”,主要表現在以下幾個方面:一是結構性矛盾突出。煤炭産能過剩,油氣等清潔能源供應不足,鐵銅鋁等大宗金屬礦産國際市場競爭力不強,稀土、晶質石墨等戰略性新興礦産雖有比較優勢,但産業發展層次低,保護力度有待加強。二是資源開發集約化規模化程度不夠。經過多年治理整頓,雖取得顯著成效,但仍然存在“多、小、散”問題,全國小型及以下礦山佔比高達88.4%,産能佔比卻不足40%。三是科技創新能力不強。礦業科技基礎薄弱,創新平臺不完善,發展質量和效益有待提高。四是生態環境問題突出。資源開發與生態保護不夠協調,高強度礦産開發帶來的環境影響與歷史遺留問題並存,採礦累計佔用損毀土地超過375萬公頃,環境代價巨大。五是利益訴求多元、矛盾凸顯。中央、地方、企業資源開發收益分配不夠合理,礦山企業稅費負擔比較重,礦地糾紛不斷。這些問題都嚴重影響礦業健康持續發展,亟待解決。

汪民表示,《規劃》緊緊圍繞建設“創新驅動型、改革引領型、綠色安全型、開放互利型、包容共享型”礦業,以提升礦業發展質量和效益為中心,全面落實“三去一降一補”任務,加強供給側結構性改革,大力推進礦産資源開發利用結構佈局調整,對促進資源開發與區域發展、産業轉型、環境保護、資源保護相協調做出全面部署安排。實施《規劃》,對於加快礦業發展方式轉變,推動礦業邁向中高端水平,具有重要現實意義。

四是實施《規劃》對統籌推進礦産資源管理改革具有重要意義。

改革創新是事業發展的根本動力。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出全面部署。當前礦産資源領域還存在許多深層次的矛盾和問題,如資源配置政府干預仍然較多,礦業市場規則和體系不完善,資源開發經濟調節機制不夠合理,體制機制僵化、簡政放權還不到位、監管和服務能力不強等,都深刻影響著礦業的持續健康發展。礦産資源領域的改革創新涉及多個部門、多個利益主體,必須解放思想,下大力氣,系統謀劃,整體推進。

此外,《規劃》堅持把改革創新擺在核心位置,堅持改革引領、創新驅動,明確了礦産資源管理改革的“路線圖”和“時間表”,這對於破除制度障礙,破解管理難題,釋放改革紅利,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,增強礦業發展活力和動力,具有重要現實意義和長遠意義。

重點做好八項工作

《規劃》確定的總目標是,到2020年,基本建立安全、穩定、經濟的資源保障體系,基本形成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式,基本建成統一開放、競爭有序、富有活力的現代礦業市場體系,顯著提升礦業發展的質量和效益,塑造資源安全與礦業發展新格局。

據了解,《規劃》統籌部署了5方面任務:一是堅持創新發展,增強礦業發展新動力;二是堅持協調發展,優化礦産開發保護格局;三是堅持綠色發展,強化資源節約集約循環利用;四是堅持開放發展,促進全球礦業合作共贏;五是堅持共享發展,實現資源惠民利民。

汪民要求,各地要結合實際,認真貫徹,重點做好以下8項工作:

一是紮實做好資源安全保障基礎工作。要緊緊圍繞國家戰略和發展大局,調整工作方向,優化工作佈局,紮實做好各項基礎工作。一要提高基礎性公益性地質調查服務水平。加快傳統地質礦産工作向大地質、大資源、大環境轉型,主動服務新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化建設,做好生態建設、防災減災、重大工程和海洋資源開發保護支撐工作。二要持續推進找礦突破戰略行動。這項工作對保障國家資源安全和規劃目標的實現具有重大意義。三要集中力量建設資源基地。本輪規劃在綜合考慮資源稟賦、開發利用條件、環境承載力和區域産業佈局等因素基礎上,確定了103個國家能源資源基地,作為保障國家資源安全供應的戰略核心區域。各地要將其作為工作重點,統籌安排,在生産力佈局、基礎設施建設、資源配置、重大項目設置、財政資金投入及相關産業政策上給予重點支持和保障。四要強化重點礦區開發利用監管。國家規劃礦區是支撐國家能源資源基地建設的重要載體,要制定專項規劃,提高準入門檻,推動規模化集約化開發,著力打造新型現代化資源高效開發利用示範區。各地也要結合實際,加強本省重點礦區管理,推動資源産業健康發展,支持地方經濟發展。五要強化戰略性礦産監測預警。《規劃》確定了石油等24種礦産為國家戰略性礦産,對國家經濟、國防安全以及戰略性新興産業發展十分重要。要加強供需形勢分析,健全監測預警機制,加強政策儲備,引導産業發展,增強風險防控能力。

二是優化礦産資源開發利用結構佈局。按照黨中央、國務院關於推進能源生産消費革命和煤炭、鋼鐵等行業化解過剩産能決策部署,大力調整礦産資源開發利用結構佈局。一要優化能源礦産開發利用結構。穩定國內石油供應,加快煤炭結構調整與轉型升級,加強鈾礦勘查開發,大力發展天然氣等清潔能源,著力構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系。二要保障重要金屬礦産有效供給。在資源條件好、配套設施全、區位優勢明顯的地區,集中建設具有市場競爭力的大中型礦山,穩定國內有效供給。三要推進非金屬礦産合理開發利用。穩定磷硫鉀等礦産供應,服務國家糧食安全戰略。加強重要功能性非金屬礦産高效利用,努力開闢礦産資源利用新領域。引導砂石粘土類礦産集中開採、綠色開採,完善出讓管理,規範開採秩序。四要保障戰略性新興礦産供應。加強稀土、稀有稀散、石墨、鋰等礦産的合理開發與有效保護,提升高端産業國際競爭力。

三是強化礦産資源保護與合理利用。樹立節約集約循環利用的資源觀,提升資源利用水平和效益。一要合理調控開發利用總量。力爭到2020年,石油産量穩定在2億噸以上,天然氣産量達到1700億立方米,煤炭控制在39億噸。繼續實施鎢礦、稀土礦開採總量控制制度。建立稀土礦開採消耗儲量與新增儲量、退出開採能力與新增開採能力動態平衡機制。二要強化礦産資源綜合利用。健全資源開發準入、激勵、監管、考核制度體系,完善激勵約束機制,實施示範工程,推進煤炭與煤層氣、鋁土礦、油頁巖、鈾礦等共伴生資源綜合利用,加強尾礦、固體廢棄物和廢水等資源化利用,大力發展循環經濟,確保到規劃期末,全國主要礦産資源産出率提高15%以上。三要加強資源保護與儲備。研究建立礦産資源品級標準,分級利用,優質優用。落實礦産地儲備與保護制度,強化28個對國民經濟具有重要價值的礦區保護,加強稀土等國家實行保護性開採的特定礦種、産能嚴重過剩礦種、自然保護區內已探明的大中型以上規模礦産地的儲備工作。

四是加快發展綠色礦業。全面落實生態文明建設要求,加快礦業轉型發展。一要加快推進綠色勘查。要將“生態保護第一、尊重群眾意願”作為地質工作的政治紀律和工作紀律嚴格遵循。樹立綠色環保勘查理念,健全綠色勘查技術體系,嚴格落實勘查施工環境保護措施,減少地質勘查對生態環境的影響。二要全面推進綠色礦山建設。加快推進綠色礦業技術標準體系、工作推進體系和政策體系,細化完善各級各類綠色礦山建設標準,完善配套政策和管理制度,將綠色發展貫穿于礦山規劃、建設、運營全過程。三要做好綠色礦業發展示範區建設。要將其作為礦産資源管理制度改革創新平臺,健全完善綠色礦業發展新機制。四要做好礦山地質環境治理與礦區土地復墾。嚴格落實《關於加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》,對新建礦山,嚴格市場準入;對生産礦山,監督落實責任,確保不出現新問題;對歷史遺留問題,要努力構建政府主導、政策扶持、社會參與、開髮式治理、市場化運作的治理新模式,形成新老問題統籌解決的新格局。

五是加快推進礦業領域科技創新。瞄準世界科技前沿,面向國家重大需求,紮實推進礦業領域科技創新。一要實施“三深一土”戰略,積極拓展開發利用新空間。實施深地探測,發展深部找礦立體綜合勘查體系。實施深海探測,推進海底富鈷結殼、錳結核、稀土軟泥等資源調查與開發利用研究,努力攻克海域天然氣水合物試採關鍵技術和裝備。實施深空對地觀測戰略,提高資源環境調查與監測水平。實施土地科技創新戰略,發展礦區土地監測、評價和復墾等技術、工藝和裝備體系,加強山水田林湖生命共同體綜合治理。二要創新勘查開發利用技術。大力發展精細勘查、綠色開發、節約集約等新技術、新工藝和新裝備,促進先進適用技術推廣應用。認真執行《礦産資源節約與綜合利用鼓勵、限制、淘汰技術目錄》,並定期更新修訂。三要大力推進現代化礦山建設。加快建設數字化、智慧化、信息化、自動化礦山,大力發展“互聯網+礦業”。

六是推進礦業國際務實合作。充分用好“一帶一路”機遇,努力開創礦業對外開放新局面。一要促進礦業對外投資和産能合作,做好地質調查與信息服務支撐。二要提高礦業領域對外開放水平。探索建立準入前國民待遇加負面清單管理制度,放寬投資領域,簡化投資程序,營造良好的礦業投資營商環境,促進礦業資本市場互聯互通。三要健全礦業“走出去”政策機制,加強重要礦産開發合作基地建設,培育具有國際競爭力的大型跨國礦業集團,加快“走出去”步伐。四要積極參與全球礦業治理。

七是切實做好資源惠民利民工作。把維護群眾權益放到更加突出的位置,推動共享發展落到實處。一要完善資源開發收益分配機制。促進礦産資源收益分配比例進一步向原産地傾斜。鼓勵有條件的地方開展試點,對開發礦産資源佔用集體土地的,試行給原住居民集體股權方式進行補償。二要發揮資源優勢助力脫貧攻堅。各地在項目安排、開發佈局、礦業權投放等方面,要優先向革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片貧困地區安排,支持貧困地區依託資源優勢,推動特色礦業産業發展,促進脫貧致富。三要推動礦山企業履行社會責任。鼓勵各地因地制宜,探索礦山企業與礦區群眾利益共享機制,吸納本地勞動力,投資當地教育、衛生、基礎設施、生態保護等民生和社會事業發展,使人民共享發展成果,努力實現“開礦一處、造福一方,開發一點、保護一片,礦地和諧、科學發展”的生動局面。

八是穩妥推進礦産資源管理改革。按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的總體要求,著力推進重點領域、關鍵環節改革。一要開放能源礦産勘查開發市場。加快新疆改革試點及其經驗總結,逐步放開上遊勘查市場,建立完善現代油氣資源勘查開採市場體系。加大鈾礦勘查開發體制改革,有序放開鈾礦勘查開發市場。採取有力措施,積極推進頁巖氣勘探開發,加快推進煤層氣規模化開發利用,力爭提前完成規劃目標任務。對多礦種重疊的大型沉積盆地,要按照空間劃開、時序錯開、急需先上、綜合利用、合理避讓的原則,推進綜合勘查綜合開發。二要加快礦業權出讓制度改革。全面推進礦業權競爭性出讓,嚴格限制協議出讓行為。下放礦業權審批權限,簡化程序,優化流程,推進精細化、標準化、公開化管理。三要深化礦産資源稅費制度改革。研究建立礦産資源國家權益金制度,保障國家所有者權益。調整探礦權採礦權使用費標準,建立動態調節機制,完善最低勘查投入制度。實施礦産資源稅從價計徵改革,合理確定稅率水平。全面清理涉礦收費基金,規範徵收行為,有效降低企業成本和負擔。四要強化誠信體系建設。全面推進礦業權人信息公開制度,建立礦業權人“黑名單”制度,健全完善社會監督、政府抽查、失信退出相配套的礦産資源監管體系。五要健全礦業現代市場體系。建立健全礦業權有形市場,加快發展礦業資本市場和仲介服務市場,支持國有礦業企業改革。

切實抓好規劃的組織實施

一分部署,九分落實。汪民要求,各地要以“兩學一做”為契機,大力發揚釘釘子精神,全力以赴抓好貫徹落實。

一要加強組織領導。各省(區、市)人民政府要按照國務院批復要求,加強組織領導,落實責任分工,完善政策措施,認真做好本地區礦産資源開發、利用和保護各項工作。各省(區、市)國土資源主管部門,要牽頭制訂貫徹落實的工作方案,積極向省政府彙報,將《規劃》重大任務納入地方政府年度重點工作,落實實施責任,加強目標考核。要會同發展改革、工信、財政、環保、商務等有關部門建立協調機制,共同推進政策實施、項目安排、資金保障和體制機制創新,及時協調解決規劃實施中的重大問題。

二要切實樹立規劃權威。規劃是我國礦産資源勘查、開發利用與保護的綱領性文件,是礦産資源開發利用活動依法審批和監督管理的重要依據。礦産資源管理要以規劃為依據,礦産資源勘查開發總量調控、佈局調整、結構優化、重大項目安排,應按規劃辦事。要切實維護規劃的嚴肅性和權威性,規劃一經批准,必須嚴格執行。各地要切實加強規劃執行情況的監督檢查和考核評估,及時研究解決《規劃》實施中出現的重大問題,重大進展和改革重大成果及時向本級人民政府和上級國土資源主管部門報告。國土資源部將會同有關部門定期組織開展《規劃》實施情況評估檢查,確保各項任務落到實處。

三要抓緊完成地方各級規劃編制審批工作。各省(區、市)要按照統一部署和要求,抓緊完成省、市、縣三級規劃的編制審批。既要嚴格遵守、層層分解、細化落實全國規劃,又要因地制宜,突出特色,服務區域經濟社會發展中心工作,著力解決礦産資源開發利用與保護管理中存在的突出問題。省級規劃應當於春節前報部審批,市縣級規劃應當於2017年6月底前完成審批工作,並向部提交全省統一的規劃數據庫。

四要積極營造規劃實施有利環境。要創新政府服務和監管方式,提高行政效能,積極營造法制化、國際化、便利化的礦業投資營商環境,著力清除市場壁壘,激發市場主體活力。積極搭建規劃實施交流平臺,動員各方面力量推動規劃落實。加強規劃編制、實施、評估、考核全過程的輿論宣傳,營造良好輿論氛圍。