加快生態文明體制構建　開啟全面保護濕地歷程

加快生態文明體制構建　開啟全面保護濕地歷程
——貫徹落實國辦《濕地保護修複製度方案》大家談

2016年11月30日，國務院辦公廳印發了《濕地保護修複製度方案》（以下簡稱《方案》，提出了“全面保護濕地”的新理念，對新形勢下濕地保護修復作出部署安排。

如何深入貫徹落實《方案》？怎樣理解《方案》出臺的重要意義和作用？如何讓《方案》提出的制度設計有效“落地”？如何以紮實的行動提高我國濕地保護管理水平？國家林業局濕地保護管理中心特別邀請了8個有關部門及相關人士，發表他們的看法和建議。

劃定納入生態保護紅線的濕地範圍

張明祥　北京林業大學

《方案》要求，“到2020年實現全國濕地面積不低於8億畝的總量管控目標”。逐級分解落實濕地面積管控目標，合理劃定納入生態保護紅線的濕地範圍，落實到具體濕地地塊，十分必要。

納入生態保護紅線的濕地面積，是指為保障國土生態安全和維護濕地生態系統原真性、整體性、穩定性，劃定的需要嚴格保護和管控的濕地範圍。它是濕地生態系統內保護價值最高、保護最為緊迫的空間區域。

第一，對納入生態保護紅線的濕地要具體落實到濕地地塊。依據第二次全國濕地資源調查結果，從可操作和可落地的角度，國家林業局會同有關部門合理劃定納入生態紅線濕地範圍、地方政府負責落界，對納入生態保護紅線的濕地要落實到具體地塊上。

第二，對納入生態保護紅線的濕地要明確管理責任。早在2004年國務院辦公廳發佈的《關於加強濕地保護管理的通知》中明確規定：“濕地保護是一項重要的生態公益事業，做好濕地保護管理工作是政府的職能。"根據納入保護紅線的濕地重要性，明確各級政府的管理責任，實施最為嚴格的濕地保護措施。

第三，對納入生態保護紅線的濕地要強化用途管制。完善涉及濕地相關資源用途的管理制度，合理設立濕地相關資源利用的強度和時限。按照主體功能定位確定納入保護紅線濕地的功能，實施負面清單管理。經批准徵收、佔用濕地並轉為其他用途的，用地單位要實現“先補後佔、佔補平衡”，確保濕地面積不減少。

第四，對納入生態保護紅線的濕地要加強生態保護和修復。要通過設立國家公園、濕地自然保護區、濕地公園等方式加強保護，加快濕地保護管理體系建設。對未經批准將濕地轉為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復”的原則實施恢復和重建。

第五，對納入生態保護紅線的濕地要加強監測監管。開展常規化濕地調查監測工作，及時掌握濕地動態變化，為其更有效管理提供基礎數據支撐。

構建完善的濕地保護修複製度體系

黑龍江省林業廳

生態優先、保護優先，全面保護、分級管理，政府主導、社會參與，綜合協調、分工負責，注重成效、嚴格考核，《方案》明確這五項基本原則，為我國濕地保護修復保駕護航。

黑龍江省濕地保護歷來重視制度先行。1998年作出了《關於加強濕地保護的決定》，全面停止開墾濕地；2003年在全國率先出臺《黑龍江省濕地保護條例》，開創濕地立法先河；2009年建立了扎龍國際重要濕地生態補水機制；2012年成立了省級管理機構——黑龍江省濕地保護管理中心；2015年，為順應新形勢下濕地保護管理的工作，又重新制定了《黑龍江省濕地保護條例》,于2016年1月1日起施行。

《方案》要求進一步建立健全濕地保護制度，建立濕地分級保護管理制度，探索事權劃分改革，完善濕地保護管理體系，實行濕地保護目標責任制等，採取全面嚴格保護措施。

黑龍江省注重完善濕地保護管理體系，實行濕地保護目標責任制。截至目前，全省已建濕地類型自然保護區138處，其中國家級26處、省級61處；濕地公園72處，其中國家濕地公園52處、省級20處；有扎龍、三江、洪河、興凱湖、珍寶島、南甕河、七星河、東方紅8處國際重要濕地，數量位居全國首位，形成了全國最大的省級濕地保護網絡。將濕地率納入到全省地方經濟社會發展指標考核體系。

編制濕地保護修復工程規劃，建立統一的濕地監測評價信息發佈制度。《方案》提出的這些要求，黑龍江已有了較好的實踐，積累了較為豐富的做法和經驗。

“十二五”期間，黑龍江省實施了一系列的中央財政濕地補貼項目和全國濕地保護工程項目，累計投入資金近8億元。投資建設濕地自然保護區、濕地恢復與保護、濕地宣教基地及可持續利用示範項目。退耕還濕14萬多畝，佔全國比重最大。實施了濕地生態效益補償和濕地保護獎勵試點項目，興凱湖濕地生態效益補償試點項目以預留固定地塊作為鳥類取食地的模式，為春季遷徙鳥類進行人工投食。同時委託中國科學院東北地理與農業生態研究所對預留地塊進行糧食損失的定量監測，根據監測數據對農戶進行損失補償，保障了鳥類遷飛通道的安全。

擴大面積提升功能　促進濕地保護修復

湖北省林業廳

《方案》提出，多措並舉增加濕地面積、提升濕地生態功能等要求，十分緊迫、十分必要，符合湖北省濕地保護修復的實際，也是近年來湖北省濕地保護修復的有效做法。

湖北，歷來享有“千湖之省”美譽，又是三峽工程與南水北調中線工程核心水源區所在地，承擔著重大且艱巨的濕地生態保護與恢復責任。近10年來，湖北按照“生態立省”戰略要求，採取強有力措施，加大濕地保護和修復力度，取得了濕地面積大幅增加、濕地功能明顯提升、濕地保護體系基本形成的良好成效。

領導重視，高位推進。近年來，湖北省委、省政府高度重視生態保護工作，將濕地保護列入“五個湖北”發展戰略。2016年，省委、省政府5次就建設生態長江、綠色長江進行專題調研，要求牢固樹立“上遊意識”。省林業廳3次在調研會上專題彙報濕地保護工作。為落實大保護主體責任，省委主要領導親自領銜全省自然資源資産負債表編制試點和領導幹部自然資源資産離任審計試點改革工作，把濕地面積與濕地保護率納入試點範圍。各級政府領導實行了“湖長制、河長制”，強化了對重點濕地的保護與恢復。

搶抓機遇，高速推進。一是搶抓貫徹落實《國務院辦公廳關於加強濕地保護管理的通知》精神的機遇，加快濕地的搶救性保護。省委、省政府于2007年印發了《關於加強濕地保護管理的通知》，全力推進全省的濕地保護工作。到2015年底，全省已建各類濕地保護區和濕地公園172個，保護濕地858萬畝，佔全省濕地總面積的39.6%。國家濕地公園數量居全國第三位，國際重要濕地居中部第一位。二是搶抓長江流域“共抓大保護、不搞大開發”的機遇，強力推進濕地的全面保護。省政府出臺了《湖北林業推進生態文明建設規劃綱要（2014-2020年）》，劃定了全省2167.5萬畝的濕地總量管控目標，制定了濕地生態紅線管理辦法，嚴格實行濕地用途管制，確保佔補平衡。提出了全省濕地保護率到2020年達到50%以上，地表河流Ⅲ類以上水質比例達到80%以上。三是搶抓2016年特大洪澇災害敲響警鐘的機遇，加快推進退垸還濕、退田還濕、退漁還濕進程。

強化目標責任考核　推動濕地保護

江蘇省林業局

《方案》明確，建立濕地保護成效獎懲機制，要將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入地方政府的生態文明建設目標評價考核等制度體系，對於推進落實地方政府濕地保護的主體責任，擴大濕地保護的成效，具有極其重要的作用。近年來，江蘇省就探索出了一條“以目標責任考核推動濕地保護”的路子。

江蘇，是全國濕地資源最豐富的省份之一，但全省人多地少，濕地保護與利用的矛盾日益突出。近年來，全省將濕地保護作為生態文明建設的一大重點，加強濕地保護目標責任考核，有力推動濕地保護事業發展。

一、以自然濕地保護率考核為抓手，構建自然濕地保護體系。2011年，江蘇省委、省政府提出“加大濕地建設和保護力度”，自然濕地保護率開始列入全省生態文明建設工程指標體系，作為省委、省政府考核各級地方黨委、政府的重要社會發展指標。省林業局每年初明確目標任務，年底組織實地核查驗收，並將完成情況報省委、省政府向全省通報。此舉促進了全省自然濕地保護率逐年穩步提升。自然濕地保護率從24.1%提高到43.8%。

二、以濕地生態恢復考核為重點，促進退化濕地修復治理。2011年開始，濕地恢復面積每年被列入省委、省政府主要任務百項重點工作，全省明確各地濕地恢復目標任務，年底由省林業局將各市完成情況報告省政府並通報各地。

三、以生態紅線保護考核補助為契機，提高地方濕地保護積極性。省政府明確地方政府為生態紅線區域保護責任主體，根據各地生態紅線區域保護管理成效確定生態補償額度，對生態紅線區域保護成效顯著的縣市給予獎勵，對考核評估不合格的予以通報。

四、以濕地保有量考核為手段，保證濕地面積總量不減少。2015年江蘇省委、省政府發佈《關於加快推進生態文明建設的實施意見》，明確要求到2020年全省“濕地面積不低於282萬公頃”，並印發《江蘇省濕地保護規劃（2015-2030）》進一步落實目標任務。省林業局從2016年開始將濕地保有量目標任務分解到各地，列入對各地的年度工作目標任務考核中。

實施轉移支付　助推濕地保護

雲南省林業廳

《方案》要求加大資金投入力度，探索建立濕地生態效益補償制度。雲南省將濕地作為生態功能區轉移支付的重要指標，從制度層面發揮了“杠桿”調節作用，對於探索濕地生態效益補償制度，促進濕地保護修復起到了積極作用。

為加強濕地生態保護，在雲南省林業廳組織完成第二次濕地資源調查、建立全省濕地資源信息數據庫的基礎上，雲南省財政廳牽頭，從2013年開始，將濕地作為雲南省生態功能區轉移支付資金安排指數，通過政策引導，助推濕地生態保護。

一是將濕地作為生態功能區轉移支付重要指標。指標從多個側面對濕地生態進行綜合評價，明顯體現對生態脆弱地區、生態功能區中的禁止開發區實施轉移支付政策的公平性，發揮了政府正向引導作用。

二是建立濕地生態功能指數指標體系。由省財政廳牽頭，林業、環保等部門配合，完成指標內容的篩選，建立濕地生態功能指數指標體系。內容包括自然濕地面積、濕地生態重要性、濕地保護管理情況和水質狀況4個指標類12個指標項，以縣級行政區域為計算範圍。

三是保證數據來源準確。指標內的自然濕地總面積系數，以實際調查的河流濕地、湖泊濕地和沼澤濕地面積為依據，採用功效系數法計算標準濕地面積並進行賦分。濕地生態重要性賦分（典型性、脆弱性、類型多樣性和物種多樣性）和水質狀況等內容，採用專家賦權法賦分，賦分依據分別來源於林業部門的濕地資源專項調查，以及國土部門在脆弱性方面提供的喀斯特地質分佈區、高海拔地區、環保部門、水利部門、農業部門提供相關數據。

四是建立資源核查制度。，由省林業廳牽頭，開展濕地資源變化年度核查。目前，雲南省已開展完成2014年、2015年度濕地資源變化核查工作，2016年此項工作正在進行中。

濕地作為生態功能區轉移支付資金指數安排已有3個年度，從制度層面發揮了“杠桿”調節作用，極大地調動了地方政府的積極性，各地呈現出保護濕地、恢復濕地新氣象。

創新管理方式　實施濕地生態管護員制度

青海省林業廳

《方案》提出，在國家和地方重要濕地探索設立濕地管護公益崗位，建立完善縣、鄉、村三級管護聯動網絡，創新濕地保護管理形式。青海省在設立濕地管護公益崗位方面，進行了有益的探索。

青海是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的發源地，被稱為“江河源頭”，全省濕地面積居全國第一。為保護好高原濕地資源，青海省不斷創新濕地資源保護方式，在全國率先啟動實施了濕地生態管護員制度，初步實現了濕地資源面積、濕地保護面積雙增目標。

青海濕地管護員管護行政範圍確定為三江源國家生態保護綜合試驗區，即玉樹州、果洛州、海南州、黃南州的21個縣，海西州格爾木市所轄唐古拉山鎮和三江源、可可西裏和隆寶3處國家級自然保護區，濕地管護面積達2890.6萬畝。

為加強草原、濕地生態保護與管理,青海省人民政府印發了《關於三江源國家生態保護綜合試驗區生態管護員公益崗位設置及管理意見》，按照因地制宜、科學設置、精準到鄉、尊重群眾意願；扶貧移民戶優先、就近管護、生産生活生態並重；分級指導、村級管理；量化指標、績效考核、養人治事有效能見效的四項原則，採取“屬地管護、層級監督、動態管理、上下聯動”的模式。同時，為了做好生態管護員管理，青海省人民政府辦公廳印發《青海省草原濕地生態管護員管理辦法》。明確濕地管護員選聘優先從扶貧移民戶、困難戶、無畜戶中選聘,並積極吸納大中專畢業生參與管護工作。共設置963個濕地管護崗位，平均每人管護面積3萬畝，每人每月發放1800元管護費，年工資總額為2080萬元。

濕地生態管護員是保護好高原濕地資源、強化濕地利用監管、提升全社會濕地保護意識的新舉措，不僅保護了濕地生態資源，而且惠及了民生，初步建立起濕地保護的長效機制。

推進工程建設　提升濕地功能

上海市崇明東灘鳥類自然保護區管理處

《方案》提出，要全面保護濕地，建立退化濕地修複製度，實施濕地保護修復工程。堅持自然恢復為主，與人工修復相結合的方式，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治。上海市正在推進實施的、全球範圍內具有一定規模和影響的外來物種入侵生態治理實踐，正是這些制度要求的生動實踐。

20世紀90年代以來，外來物種互花米草不斷入侵崇明東灘河口潮灘濕地生態系統，改變了自然環境和潮灘結構，造成水鳥棲息地功能的持續退化。2008年以來，上海依託高等院校強化科技支撐，聯合復旦大學、華東師範大學等高校開展崇明東灘鳥類國家級自然保護區互花米草生態控制與鳥類棲息地優化關鍵技術研究。經過3年聯合攻關，形成了適合淤漲型河口潮灘濕地特點的“物理－生物替代集成技術”治理模式。按照不同類群水鳥的棲息要求，因地制宜地提出了營造生境多樣、功能優化的棲息地空間格局。在這些研究成果的支撐下，充分借助中央濕地保護補助資金，在崇明東灘鳥類國家級自然保護區實驗區內先後組織實施了3期互花米草入侵生態治理和鳥類棲息地優化示範工程，堅持有效清除互花米草和營造豐富多樣水鳥棲息地的目標導向，共完成近6000畝的互花米草入侵地治理，為水鳥提供了穩定、有效的棲息地，為大尺度治理互花米草積累了豐富經驗，提供了示範樣板。2013年9月，上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區互花米草生態控制與鳥類棲息地優化工程正式開工建設，實施總面積約25平方公里，主要建設內容包括互花米草生態控制、鳥類棲息地優化和科研監測基礎設施三大部分，總投資超過10億元，項目建設期40個月。

通過近3年的持續攻堅克難，目前成功控制了項目實施區域內的互花米草生長和擴張，成功滅除了項目實施區域內2萬多畝的互花米草，滅除率達95%以上。珍稀瀕危物種如小天鵝、黑臉琵鷺、白琵鷺、鴛鴦、水雉等紛紛重新進入修復好的濕地。

堅持保護優先　科學施策治水

杭州西溪國家濕地公園

《方案》提出了“堅持生態優先、保護優先”“堅持全面保護、分級管理”等原則，杭州西溪國家濕地公園很好地踐行了這些原則，打造了世界濕地保護修復與利用的典範。

保護與治理並舉，全力提升質量。西溪濕地是中國乃至世界上不可多得的城中次生濕地，總面積達11.5平方公里，其中水域面積佔總面積的68%。根據浙江省“五水共治”的戰略部署和“河長制”要求，西溪濕地大力開展了水環境治理工作。一是依法依規，應保盡保。根據《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》，西溪濕地劃定佔總面積89%的區域為生態保護區，限制或禁止人類活動的影響。其中約2平方公里為一級保護區，禁止除科考人員外的任何人進入。二是強化監測，科學指導。在西溪濕地建立了國家級環境質量自動監測點和省級水質自動監測站，為生態保護和生態管理工作提供科技支撐和科學指導。

引水與自凈共生，科學發揮濕地生態功能。自2003年8月實施西溪濕地綜合保護工程以來，西溪濕地通過實施“引水入城、截污納管、清淤疏浚、生物治理”等措施，提升了濕地水質。西溪濕地水系縱橫交錯、池塘鱗次櫛比，在1.6米的常水位下，水體庫容量為1380萬立方米。採取生態治理措施，在主航道以及與河道連通的水域，種植蘆葦、茭白等典型濕地植物，科學配比和放養魚類、兩棲類，從而使流出濕地的水質都能達到Ⅱ類標準，惠及杭城特別是“運西片”的大部分河流。

通過有效治理，西溪濕地“水清、岸綠、景美”的目標得以實現。現每年前來西溪濕地接受濕地科普教育的青少年多達100余萬人次。西溪濕地還獲得了“國際重要濕地”“國家生態文明教育基地”“國家5A級景區”等30余項國家級以上榮譽。在生態效益上，與2005年所錄數據相比，西溪濕地的植被植物新增了453種，現為674種；昆蟲增加了385種，現為862種；鳥類增加了92種，現為171種。（作者 李燕 李松齡）