能源局有關負責人就《煤炭工業發展“十三五”規劃》答問

近日，國家發展改革委、國家能源局印發了《煤炭工業發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》闡明了“十三五”時期我國煤炭工業發展的指導思想、基本原則、發展目標、主要任務和保障措施，是指導煤炭工業科學發展的總體藍圖和行動綱領。國家能源局煤炭司有關負責人就此接受了記者採訪。

記者：與過去的五年規劃相比，《煤炭工業發展“十三五”規劃》在思路上有何新的變化？

煤炭司有關負責人：煤炭一直是我國的主體能源，從2002年到2012年，隨著我國能源需求大幅增長，煤炭産量、消費量以年均2億多噸的速度快速增長。為保障能源供應，煤炭工業發展“十一五”規劃和“十二五”規劃將建設大型煤炭基地、建設大型現代化煤礦、培育大型煤炭企業集團作為發展的核心任務，著力提高煤炭供應保障能力，滿足經濟社會發展對能源的需求。

近年來，隨著我國經濟發展進入新常態，能源需求增速放緩，生態環保約束不斷強化，清潔能源加快發展，煤炭工業的發展環境發生了較大變化。我國煤炭的總量已經很大，不可能無限制增長下去。同時，行業面臨的結構性矛盾突出，生産效率低、煤礦發展水平不均衡、企業競爭力弱等問題尚未解決，大而不強是我國煤炭工業的真實現狀。因此，在我們在編制煤炭工業發展“十三五”規劃時，在思路上有了一個明顯的轉變，堅持以提高發展的質量和效益為中心，更加注重優化結構和佈局，更加注重清潔高效發展，更加注重科技創新，更加注重提高競爭力，明確提出了建設集約、安全、高效、綠色的現代煤炭工業體系，實現煤炭工業由大到強歷史跨越的目標。

記者：2016年以來，煤炭行業大力化解過剩産能，取得了階段性成果，但近期部分地區又出現了煤炭供應偏緊的情況。“十三五”期間，如何處理好煤炭去産能與穩供應的關係？

煤炭司有關負責人：化解煤炭過剩産能是落實中央供給側結構性改革“三去一降一補”任務的重要內容，也是社會上比較關注的問題。按照黨中央、國務院決策部署，煤炭行業深入推進供給側結構性改革，加快化解煤炭過剩産能，通過嚴格控制新增産能、加快淘汰落後産能、有序退出過剩産能、嚴格治理違法違規建設和超能力生産、實施減量化生産等措施，煤礦違法違規建設生産行為得到有效遏制，煤炭産量回落，供應過剩局面有所緩解。

2016年7月以來，隨著煤炭去庫存階段的結束，以及煤炭需求階段性增長，出現了煤炭價格過快上漲、局部地區煤炭供應偏緊的情況。近期局部地區結構性供應緊張，是火電出力增加、冬儲煤增加、公路治超和鐵路結構調整，以及去産能、控産量、治理違法違規等多種因素疊加的結果。但要看到，在目前市場條件下，煤炭需求沒有大幅度增長，前11個月煤炭消費量同比仍下降了1.6%。而災害嚴重、資源枯竭、技術裝備落後、不具備安全生産條件、不符合煤炭産業政策的煤礦以及30萬噸/年以下落後小煤礦仍大量存在，去産能任務依然艱巨。

今後一段時間，我們將按照國發〔2016〕7號文件要求，積極穩妥推進煤炭去産能，將化解過剩産能與優化佈局、結構調整結合起來，科學把握去産能的力度和節奏，做好與在建項目的有效銜接，確保煤炭穩定供應。一是嚴格控制新增産能。從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增産能的技術改造項目和産能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。二是在加快淘汰落後産能和其他不符合産業政策的産能基礎上，綜合運用安全、質量、環保、能耗、技術、資源規模等政策措施，更多采用市場化法治化的辦法，引導過剩産能有序退出。三是以提高質量和效益為核心，發展工藝先進、生産效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環境保護水平高、單位産品能源消耗低的先進産能，保障煤炭長期穩定供應。

記者：“十三五”期間，全國煤炭生産開發佈局將發生怎樣的變化？

煤炭司有關負責人：長期以來，受煤炭資源分佈及産業佈局等因素影響，我國煤炭産業在發展過程中逐步形成了東、中、西梯級開發的格局。東部地區離消費市場近，開發時間早，資源日漸枯竭，中部和東北地區開發強度大，投資效益降低，隨著時間推移，煤炭開發加速西移成為必然趨勢。“十三五”時期，全國煤炭開發總體佈局是壓縮東部、限制中部和東北、優化西部。在實施過程中，我們將以大型煤炭基地為重點，統籌資源稟賦、開發強度、市場區位、環境容量、輸送通道等因素，優化煤炭生産開發佈局。

一是加快大基地外煤礦關閉退出。北京、吉林、江蘇資源枯竭，福建、江西、湖北、湖南、廣西、重慶、四川等地礦井規模小，開採條件差，安全威脅大，加快煤礦關閉退出。青海重點做好生態環境保護，從嚴控制煤礦建設生産。到2020年，爭取把大型煤炭基地外煤炭産量控制在2億噸以內。

二是降低魯西、冀中、河南、兩淮基地生産規模。這4個煤炭基地資源儲量有限，地質條件複雜，煤礦開採深度大，安全生産壓力大，地下煤炭資源開發與地面建設矛盾突出，重點做好資源枯竭、災害嚴重煤礦退出，收縮煤炭生産規模。

三是控制蒙東（東北）、晉北、晉中、晉東、雲貴、寧東基地生産規模。這6個煤炭基地開發強度大，投資效益降低，要控制生産規模，調整生産結構，適度建設資源枯竭煤礦生産接續項目，重點滿足煤電一體化和煤炭深加工用煤需要。

四是有序推進陜北、神東、黃隴、新疆基地建設。陜北、神東、黃隴、新疆基地煤炭資源豐富，開採條件好，將是今後發展重點。結合以電力外送為主的大型煤電基地和煤炭深加工用煤需要，在充分利用現有煤礦産能的前提下，擇優安排新建項目，推進資源清潔高效開發利用。

通過優化佈局，到2020年，全國煤炭生産開發進一步向大型煤炭基地集中，14個大型煤炭基地産量佔全國的95%以上。

記者：目前，社會上對煤炭清潔開發利用的呼聲越來越高，《規劃》對此作了哪些安排？

煤炭司有關負責人：《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，要大力推進煤炭清潔高效利用。近期，國務院明確將煤炭清潔高效開發利用作為能源轉型發展的立足點和首要任務。可見，煤炭清潔高效發展已成為能源發展的重要戰略問題，是確保我國能源安全、推進能源轉型的重要路徑。為此，《規劃》從煤炭清潔生産和清潔高效利用兩個方面作了具體安排。

從生産側而言：

一是推行煤炭綠色開採。研究制定礦區生態文明建設指導意見，建立清潔生産評價體系，建設一批生態文明示範礦區。因地制宜推廣充填開採、保水開採、煤與瓦斯共採、矸石不升井等綠色開採技術。限制開發高硫、高灰、高砷、高氟的煤炭資源。加強生産煤礦回採率管理。

二是發展煤炭洗選加工。規劃提出，大中型煤礦應配套建設選煤廠或中心選煤廠，提高原煤入選比重。推進千萬噸級先進洗選技術裝備研發應用，降低洗選能耗、介耗和污染物排放。大力發展高精度煤炭洗選加工，實現煤炭深度提質和分質分級。

三是發展礦區循環經濟。統籌礦區綜合利用項目及相關産業建設佈局，提升循環經濟園區建設水平。支持煤炭企業按等容量置換原則建設洗矸煤泥綜合利用電廠，發展煤矸石和粉煤灰制建材，推進礦井排水産業化利用，提高資源綜合利用水平。

四是加強礦區生態環境治理。加快推進礦區損毀土地復墾、植被恢復、採煤沉陷區綜合治理和新疆等地區煤田火區治理。積極構建開髮式治理、市場化運作的治理新模式，加大歷史遺留礦山地質環境問題治理力度。

從利用側而言：

一是加強商品煤質量管理。完善商品煤標準體系，制定修訂民用煤炭産品等標準，嚴格限制硫分、灰分、有害元素等指標。健全商品煤質量監管體系，重點加強流通環節煤炭質量跟蹤監測和管理，限制劣質煤炭銷售和使用。

二是推進重點耗煤行業節能減排。發展清潔高效煤電，提高電煤在煤炭消費中的比重。嚴格執行鋼鐵、建材等耗煤行業能耗、環保標準，強化污染物排放監控。推進煤炭分質分級梯級利用，鼓勵煤－化－電－熱一體化發展。

三是推進煤炭深加工産業示範。以國家能源戰略技術儲備和産能儲備為重點，在水資源有保障、生態環境可承受的地區，開展煤制油、煤制天然氣、低階煤分質利用、煤制化學品、煤炭和石油綜合利用等升級示範，提升煤炭轉化效率、經濟效益和環保水平，進一步發揮煤炭的原料功能。

四是加強散煤綜合治理。在大氣污染防治重點地區實施煤炭消費減量替代。加強散煤使用管理，在民用煤炭消費集中地區建設潔凈煤配送中心。加快淘汰低效層燃鍋爐，推廣高效煤粉工業鍋爐。鼓勵發展集中供熱，逐步替代分散燃煤鍋爐。

記者：近期發生了多起煤礦重特大事故，暴露出我國煤礦事故多發勢頭還沒有得到根本遏制。《規劃》在煤礦安全生産方面提出了哪些硬性要求？

煤炭司有關負責人：煤礦安全生産攸關千家萬戶幸福，職工生命安全是頭等大事。《規劃》明確提出，要堅持以人為本、生命至上理念，健全安全生産長效機制，深化煤礦災害防治，全面提升煤礦安全保障能力。

一是健全安全生産長效機制。建立責任全覆蓋、管理全方位、監管全過程的煤礦安全生産綜合治理體系。完善煤礦安全生産責任制，嚴格落實煤礦企業主體責任，保障安全生産投入。

二是深化煤礦災害防治。利用物聯網、大數據等技術，推進煤礦安全監控系統升級改造，構建煤礦作業場所的事故預防及應急處置系統。加強對水、火、瓦斯、煤塵、頂板等災害防治，全面推進災害預防和綜合治理。

三是加強職業健康監護。加強煤礦職業病危害防治體系建設，提高職業病危害基礎防控能力。推進煤礦職業病危害因素申報、檢測、評價與控制工作，煤礦企業要為職工建立職業健康檔案。建立健全粉塵防治規章制度和責任制，減少塵肺病發病率。

記者：圍繞推進能源技術革命，《規劃》在煤炭科技創新方面作了哪些安排？

煤炭司有關負責人：當前，我國煤炭基礎理論研究薄弱，共性關鍵技術研發能力不強。“十三五”期間，要圍繞煤炭技術革命，加快實施創新驅動戰略，提升煤炭科技裝備水平。

一是加強基礎研究和關鍵技術攻關。支持煤礦災害機理、煤炭安全綠色開發和清潔高效利用等基礎理論研究，強化煤炭科技原始創新能力。突破煤炭智慧鑽探、煤炭綠色安全無人開採等重大關鍵技術。加快千萬噸級煤炭綜採成套、千萬噸級煤炭洗選等先進技術裝備研發，提高煤機裝備數字化控制、自動化生産和遠程操作能力。

二是推廣應用先進適用技術。以提高效率為核心，推廣應用岩巷快速掘進、高效充填開採、智慧工作面綜採、薄煤層開採等先進工藝技術，鼓勵應用煤機再製造産品和技術。

三是加快重大科技示範工程建設。推進複雜地質條件安全開採、煤礦重大事故應急處置與救援等技術試驗示範。積極引導社會投資，推動智慧煤礦、煤炭清潔高效利用和轉化等重大示範工程建設。

四是完善科技創新機制。充分發揮國家科技計劃（專項、基金等）作用，加強煤炭領域科技創新基地建設。強化企業創新主體地位和主導作用，支持優勢企業建立技術中心和研發機構，推動關鍵技術攻關。加強協同創新平臺建設，加快科技成果轉化和應用。

記者：目前煤炭行業稅費負擔重、社會包袱重、煤礦市場化退出難。《規劃》在行業改革方面有哪些具體思路？

煤炭司有關負責人：煤炭企業稅費負擔重、社會包袱重、退出成本高，這些問題確實存在。“十三五”時期，我們將積極推動煤炭體製革命，著力改善行業發展政策環境，營造公平合理、優勝劣汰的市場環境。

一是完善煤炭稅費體系。深化煤炭稅費綜合改革，整合重復稅費，清理不合理收費，取締違規設立的各項收費基金。做好煤炭資源稅改革後續工作，進一步規範資源稅優惠政策。落實煤炭企業增值稅抵扣、資源綜合利用稅收優惠等政策。推進煤炭資源有償使用制度改革，建立礦産資源權益金制度，進一步理順煤炭資源稅費體系。

二是健全煤礦關閉退出機制。完善煤礦關閉退出相關標準，指導煤礦有序退出。支持企業多渠道分流安置煤礦職工，做好再就業幫扶工作。支持退出煤礦用好存量土地，促進礦區更新改造和土地再開發利用。支持地方利用資源性收入，做好關閉退出煤礦的生態環境恢復治理。

三是加快解決歷史遺留問題。按照國務院印發的《加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》（國發〔2016〕19號）的要求，採取分離移交、重組改制、關閉撤銷、政府購買服務、專業化運營管理等方式，剝離“三供一業”和醫院、學校、社區等辦社會職能，加快推進廠辦大集體改革。儘快移交煤炭企業承擔的退休人員管理職能，納入屬地實行社會化管理。

四是深化國有煤炭企業改革。總的原則是，減少行政性干預，發揮企業家創新精神和企業主體作用，引導國有煤炭企業發展由依靠政府和政策支持向依靠創新和市場競爭轉變，提高企業經營決策水平。

記者：目前全球煤炭消費重心加速向亞洲轉移，《規劃》對我國煤炭企業走出去發展有沒有一些扶持政策或頂層設計？

煤炭司有關負責人：煤炭市場國際化、資源配置全球化是大的趨勢。“十三五”期間，我們以“一帶一路”建設為統領，支持優勢企業通過參與境外煤炭資源勘探開發、上下游一體化聯營、技術裝備輸出、工程承包、資本並購等方式走出去開拓發展空間，積極參與國際煤炭經濟技術合作，提升我國煤炭全産業鏈國際競爭力。

一是穩步開展國際煤炭貿易。堅持市場化原則，鞏固和發展與主要煤炭資源國和消費國的長期穩定貿易關係。鼓勵進口優質煤炭資源，加強煉焦煤進口，嚴格控制低熱值煤、高硫煤等劣質煤炭資源進口。積極參與全球煤炭資源優化配置，提高優質、稀缺煤炭資源的配置能力。

二是推進境外煤炭資源開發利用。積極穩妥推進煤炭國際産能合作，鼓勵優勢煤炭企業根據資源條件、經濟社會發展情況、政策環境等優選投資目標，開展境外煤炭資源勘探開發、配套基礎設施建設和煤炭上下游投資，實現合作共贏。

三是擴大對外工程承包和技術服務。加強煤炭科技國際合作，建設國際化煤炭科技研發、裝備製造平臺。鼓勵煤炭生産、煤機製造、煤礦建設等企業，發揮技術和裝備優勢，積極參與境外煤礦建設、技術服務以及運營管理，帶動先進工藝技術和大型成套裝備出口。