農業部介紹農村集體産權制度改革有關情況

圖為國務院新聞辦新聞發佈會現場。中國網 孫宇 攝

國務院新聞辦公室于2017年1月3日（星期二）上午10時在國務院新聞辦新聞發佈廳舉行新聞發佈會，請農業部部長韓長賦、副部長陳曉華介紹《中共中央國務院關於穩步推進農村集體産權制度改革的意見》有關情況，並答記者問。

國新辦新聞局副局長襲艷春主持發佈會。中國網 孫宇 攝

【國新辦新聞局副局長 襲艷春】女士們、先生們，上午好，歡迎大家出席國務院新聞辦新聞發佈會。今天是國務院新聞辦2017年的第一場新聞發佈會，我們非常高興邀請到農業部部長韓長賦先生出席發佈會，請他向大家介紹日前中共中央國務院出臺的《關於穩步推進農村集體産權制度改革的意見》有關情況，出席今天發佈會的還有農業部副部長陳曉華先生。

下面先請韓長賦先生做介紹。有請。

農業部部長韓長賦回答記者提問。中國網 孫宇 攝

【農業部部長 韓長賦】新聞界的朋友們，大家上午好。一元復始話農桑，非常感謝國新辦新一年第一個工作日第一場新聞發佈會安排講農業問題。今天我們主要是講農村集體産權制度改革。農村集體産權制度改革，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事，是新形勢下完善農村生産關係的重大舉措，是全面深化農村改革的重大任務。日前，中共中央、國務院印發了《關於穩步推進農村集體産權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對農村集體産權制度改革作了總體部署，這是農村管長遠、管根本、深刻的制度創新，是今後一個時期指導農村集體産權制度改革的總綱領，對於深化農村改革、保障農民權益、形成農村經濟發展新動能具有重大意義。

目前，我國農村集體經濟組織積累了大量資産。但集體資産管理面臨“兩個適應”問題。一是要適應健全社會主義市場經濟體制新要求，通過深化改革，盤活集體資産，增添發展新活力。二是要適應城鄉一體化發展新趨勢，推進改革，防止農村集體資産流失，切實維護農民合法權益，讓廣大農民分享改革發展成果。大量的集體資産，如果不盤活整合，就難以發揮應有的作用；如果不儘早確權到戶，就存在流失或者被侵佔的危險。推進這項改革非常必要、非常緊迫。

黨中央、國務院高度重視農村集體産權制度改革。黨的十八屆三中全會提出，賦予農民更多財産權利。2015年部署在全國29個縣（市、區）開展積極發展農民股份合作、賦予農民對集體資産股份權能改革試點。2016年4月，習近平總書記在小崗村農村改革座談會上強調，著力推進農村集體資産確權到戶和股份合作制改革。中央現在出臺《意見》，是對深化集體産權改革系統全面的重大部署。

《意見》是農村集體産權制度改革的頂層設計。

一是《意見》明確了改革的目標方向。就是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體産權制度。建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

二是《意見》明確了改革的重點任務。要求對集體所有的各類資産進行全面清産核資，健全臺賬管理制度，從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成。在此基礎上，將經營性資産以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進經營性資産股份合作制改革，力爭用5年左右時間基本完成改革。

三是《意見》明確了改革的推進原則。主要是改革要尊重農民意願，積極穩妥有序推進，堅持試點先行、先易後難，不搞齊步走、不搞一刀切。

四是《意見》明確了改革的實施要求。要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，加大對農村集體産權制度改革的政策支持和法治保障，營造有利於推進改革的法律政策環境。

農業部門要認真落實《意見》精神，確保改革紮實推進。隨著《意見》的貫徹實施，農村集體産權關係將更加清晰，農村集體經濟將煥發新的活力，農民財産性收入將穩步增長。 

下面，我和陳曉華同志願意就農村集體産權制度改革有關問題回答各位記者朋友的提問！

【主持人 襲艷春】謝謝韓部長的介紹，下面我們進入答問環節。按照慣例，提問前通報一下所在的新聞機構。

【中央電視臺記者】韓部長，您好。大家都知道，我國農村三十年來圍繞土地制度改革已經連續實現了多年的農業增産、農民增收，在這種情況下，為什麼現在還要部署推進農村集體制度改革，出於怎樣的考慮，思路是什麼？謝謝。

【韓長賦】謝謝你的問題。這個問題確實是大家都關心的。從全面深化農村改革的大佈局來講，農村集體産權制度改革可以説是繼農村土地“三權分置”重大制度創新之後，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。剛才你講到，我們在土地上已經做了很多改革，前不久我曾經在這裡介紹過“三權分置”。為什麼現在又要部署推進農村集體産權制度改革，主要有三點考慮：

第一，這項改革有利於增強農村集體經濟發展的活力。農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分。經過長期的發展積累，目前全國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資産66.9億畝，各類賬面資産2.86萬億元，大體上全國的村平均每個村是500萬，東部地區的村有近千萬元。這些資産是農村農業發展的重要物質基礎。就像你講的，30多年前農村實行土地家庭承包，調動了億萬農民的積極性，解決了十幾億人的溫飽和吃飯問題。現在隨著社會主義市場經濟體制的建立，深化農村集體産權制度改革既體現集體經濟的優越性，又調動個人積極性。這種農村集體經濟運行的新機制，可以更好地發展壯大集體經濟，逐步實現共同富裕。

第二，這項改革有利於增加農民的財産性收入。大家都知道，農民的收入分四個方面，一是家庭的經營性收入，二是打工的工資性收入，三是財産性收入，四是各種轉移性收入。這項改革有利於增加農民的財産性收入。集體資産是誰的？是歸農民集體成員所有，因此農民集體成員是集體經濟的主人。可以説維護好、發展好、實現好廣大農民的權益是農村一切改革的出發點和落腳點。這項改革一個重要的目標設計和追求就是增加農民收入。現在一方面維護農民的財産權利顯得越來越緊迫，另一方面農民的增收或者持續增收越來越困難。所以改革集體産權制度把集體的經營性資産確權到戶，實現農民對集體資産的佔有使用和收益分配的權利，有利於拓寬農民的增收新渠道，讓農民共享農村改革的發展成果。一些先行地區，特別是沿海一些地區已經開展這項改革。到2015年底，全國已經有5.8萬個村，4.7萬個村民小組實行這項改革，已經累計向農民股金分紅近2600億元，2015年當年就分紅了411億元。

第三，這項改革有利於增添農業農村發展的新動能。改革農村集體産權制度，發展農民股份合作等多種形式的聯合和合作，有利於激活農村的各類要素的潛力，完善現代農業的經營體系，增添農業農村發展的新動能。應該説各地的實踐也有這方面的經驗。比如上海市閔行區梅隴鎮華二村通過改革，集體年收入從2005年改革時的3300萬元增加到2015年的8100萬元，年均增長超過9%。再比如廣東省佛山市的南海區，2015年村組78萬名社員股東人均分紅是5172元，佔人均可支配收入的20%。所以這項改革確實意義重大，而且也被實踐所證明。我們相信，改革可以促進農業發展、農民增收和農村穩定。謝謝。

【新華社記者】《意見》提出改革要突出重點，力爭用五年左右的時間基本完成經營性資産股份合作制改革，請問為什麼要聚焦于集體經營性資産，是不是這類資産存在的問題更為突出？謝謝。

【韓長賦】謝謝。農村集體資産主要有三類，第一類是集體所有的土地等資源性資産。第二類是用於集體統一經營的經營性資産。第三類是用於公共服務的非經營性資産。這三類資産都有改革的任務，但是要分類施策。對於資源性的資産改革，中央已經有部署，就是要繼續抓好土地承包經營權確權登記頒證工作，完善“三權分置”辦法，保持土地承保包關係的長久不變。這方面的改革正在有序推進中。對非經營性資産的改革，主要是結合新農村建設，建立探索集體統一經營的運行管護機制，更好地為集體成員和社區居民提供公益性服務。

你剛才講改革要突出重點，為什麼要聚焦在經營性資産？當前的問題突出反映在經營性資産上，現在有不少的地方集體經濟發展了，形成了數額較大的經營性資産，如果不明晰歸屬、完善權能、盤活整合、創新機制，這些資産難以在市場經濟體制下發揮應有的作用。如果不儘早確權到戶，在城鄉一體化的進程中，這些資産再過若干年就更難説清楚歸屬，就有流失或被侵佔的危險，對此農民反映非常強烈，要求非常迫切。所以經營性資産的改革是這次改革的重點。經營性資産改革重點是在清産核資的基礎上，將集體經營性資産確權到戶，然後發展多種形式的股份合作制。確權到戶不是把集體資産分了，而是要明確誰有這個權利，大家來共同發展股份合作制。所以改革要開展清産核資、確認成員身份、搞好折股量化，構建集體資産運行新機制和收益分配製度，説到底就是落實好農民的集體收益分配權和民主監督權。應該説集體經營性資産的股份合作制改革難度也不小，特別是直接涉及廣大農民的切身利益，所以需要高度重視，著力推進，這就是為什麼這次文件在全面部署的同時聚焦重點是經營性資産改革的考慮。謝謝。

【經濟日報記者】我們到農村採訪的時候發現，很多村民都很關心改革後自己的權利問題。請問部長，在農村集體資産産權制度改革中，如何體現和保護農民作為集體經濟組織成員的合法權益，如何讓農民群眾有更多的獲得感？謝謝。

【韓長賦】我前面講過，這項改革重要的目標就是要保障農民的集體經濟組織成員權利。農民作為集體經濟組織的成員，他的權利很多，最重要是兩方面：一是財産權利，包括集體土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。是農民集體成員才有這個權利。二是民主權利，包括對集體經濟活動的民主管理權利。比如説他有知情權、參與權、表決權、監督權。也就是説，這一次改革要使廣大農民的物質利益和民主權利兩個方面都有獲得感。

在集體經營性資産股份合作制改革中，就保護財産權利而言有兩個要點：

一是完善股份權能。賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出以及抵押、擔保和繼承的權利，2015年，我們在29個縣（市、區）開展了這項改革試點。從一年多的情況來看，應該説試點還比較有效，農民也比較滿意，下一步就要總結可複製、可推廣的經驗，並且將試點成果儘快轉化為政策法律。 

二是實行嚴格保護。為防止外來資本的侵佔，現階段開展的農村集體資産股份合作制改革，要嚴格限制在集體經濟組織內部，農民所持有的集體資産股份流轉要封閉運行，不能突破本集體經濟組織的範圍。 

就保護農民的民主權利而言，一是要保障農民的選擇權。要尊重農民的意願，發揮農民主體作用，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。涉及成員權利的重大事項都要實行民主決策，比如説成員身份確認、資産股權的設置等問題都得由農村群眾來民主討論決定，不是幹部決定，是農民自己決定。二是保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權。不論是改革方案的制定還是具體組織實施，以及改革之後建立管理制度，都要維護農民集體成員的監督管理權利。總的來説，要真正讓農民成為這項改革的參與者和受益者。謝謝。

【中央人民廣播電臺記者】請問部長，這項農村産權制度改革關係到農村的經濟發展和社會穩定，農業部作為牽頭部門，下一步將具體怎麼實施這項改革？謝謝。

【韓長賦】謝謝。這項改革確實是和全國行政村和村民小組都有關係，也關係廣大農民的切身利益。我開始時候已經講到，農村集體産權制度改革是涉及農村生産關係的進一步調整和完善，涉及廣大農民的切身利益，涉及農村長遠發展和社會穩定，另外我國地區差別也比較大，情況比較複雜，這方面工作必須加強組織領導，週密設計、精心組織。

為積極穩妥推進這項改革，中央對地方黨委政府提出了明確要求。各地要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，特別是地方各級黨委的書記尤其是縣鄉黨委書記要親自挂帥，承擔領導責任。要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求。要創造保障條件，確保這項改革事有人管，責有人負。

剛才你問作為農業部門怎麼來實施這個改革，《意見》明確，在中央層面農村集體産權制度改革這項工作由農業部和中央農辦牽頭實施。作為牽頭單位，我們農業部和各級農業部門要切實負起責任，要通過多種形式來廣泛宣傳中央的改革政策，包括今天我們的新聞發佈會，也希望新聞界的朋友們幫我們共同學習領會和解讀好中央的改革政策。要抓好對地方黨政領導、基層幹部的培訓，我們準備組織一批農業部門特別是搞政策的幹部到基層去調查研究、指導改革，提高他們的政策水平，增強各級幹部做好改革的自覺性、主動性和創造性。要抓緊制定農村集體資産清産核資方案，指導地方開展清産核資，夯實改革基礎。要繼續開展試點，在已有的29個縣（市、區）的基礎上，準備再選擇100個縣（市、區）來擴大改革試點。還要考慮推動完善支持農村産權制度改革的政策法律，要清理廢除阻礙集體經濟發展的不合理規定。還要開展改革的督導檢查，要層層傳導壓力，督促落實改革責任，確保改革有序推進，取得實效。謝謝。

【中國婦女報記者】此次《意見》提出，在農村集體經濟組織成員身份確認過程中，要切實維護婦女的合法權益。因為在目前的現狀當中，在一些農村地區尤其是一些可能比較偏遠落後的地區，女性權益受侵犯的現象還是有的，在此次改革過程當中有哪些具體舉措？

【韓長賦】這個問題是改革實質性問題，也是改革的關鍵環節。這個問題請陳曉華同志回答。

農業部副部長陳曉華回答記者提問。中國網 孫宇 攝

【農業部副部長 陳曉華】確實，體現公平和效率是解決好這個問題的一個重要方面。在農村的改革實踐中，一些地方確實存在多數人侵犯少數人利益的問題。所以，為了防止這樣的情況出現，這次文件特別提出，成員身份確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，並且特別提出要注意切實保護婦女的合法權益。實際上，這些年中央對此高度重視，在土地的問題上已經有明確的政策規定，在法律規定上也有明確要求。實踐中，不少地方都採取措施來防止婦女的權益受到侵犯。比如，在近期開展的土地承包經營權確權登記頒證過程中，為了保證婦女的土地承包權益，明確在登記的時候，要體現共有人，也就是説，婦女在財産權益的名單上要有記載，要得到落實。同樣，進行股份合作制改革試點，確定經營性資産股份收益的時候，也強調以戶為單位來確定，這樣有利於更好地保護婦女的權益。實踐中，基層都在積極探索，不斷尋找解決辦法。謝謝。

【韓長賦】我補充一下這個問題，剛才陳曉華同志講了，這一項改革要確定每個集體的成員，概括的講就是成員必有份，只要是這個集體經濟組織的成員，集體資産確權到戶、量化到戶，肯定你這家是有份額和權利的。第二，誰是成員，農民公認。是成員必有份，誰是成員，由農民群眾民主決定。你是不是成員要由集體組織的成員大家來共同民主討論確認。我們提倡在縣域範圍內，出臺成員身份確認的指導性意見，最後由群眾來民主決定。從實踐來看，應該説各地都有很多創造，基本上是把應該界定為成員的都界定了，包括保護婦女的權益。群眾公認了，這項改革才能健康進行，才能夠保持農村的和諧穩定。謝謝。

【中國新聞社記者】我想就經營性資産股份合作制改革提出一個問題。我國各地的農村集體經濟發展水平差異比較大，剛剛也如韓部長提到的改革會觸及到農民的切身利益，請問作為農業部門來説，如何推進這項改革？謝謝。

【韓長賦】謝謝。正像你説的，中國地區差異很大，農村集體資産的情況也比較複雜，所以推進這項改革總的考慮是要積極穩妥，尤其是要穩，要穩步推進，穩慎實施，把這項改革健康進行，保持農村穩定。 

從農業部門來講，根據中央文件的要求，我們在推進這項改革當中主要是把握兩點：第一點，堅持因地制宜，先易後難。改革要從當地的實際出發，改革首先在有經營性資産的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達的村來開展，因為這些地方集體資産多，農民改革的呼聲也高。從全國情況看，目前的改革主要集中在東部發達地區。第二點，要堅持試點先行、由點及面。農村集體産權制度改革關乎廣大農民群眾切身利益，各地情況十分複雜，所以要試點先行。中央明確，2017年在繼續搞好原有試點的基礎上，進一步擴大試點範圍。各省（市、區）也可以按照中央的要求，根據本地實際自主安排一些試點，通過試點探索經驗來逐步推開。 

文件裏設定三年和五年這兩個時間表，三年左右搞完農村集體資産清産核資，五年左右搞完農村經營性資産確權到戶和股份合作制改革，就是考慮到這項改革比較複雜，所以要由點到面的來實行。我們相信，通過各地的不斷試點，無論是我們的幹部還是我們的農民群眾，都會通過實踐來學會適應這項改革，並且在改革之後能夠建立起好的運行機制。謝謝。

【第一財經日報記者】我有兩個問題：第一，在推進經營性資産股份合作制改革方面，股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式，請解釋一下不提倡調整的原因。第二，《意見》中提到探索農民對集體資産股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資産股份有償退出不得突破本集體經濟組織的範圍，但是可以在本集體內部轉讓或由本集體贖回。為什麼要限定這樣的退出範圍呢？由於不存在這樣的交易市場，其有償交易的價值又應該如何來體現呢？謝謝。

【陳曉華】這位記者提出的問題確實也是改革中群眾比較關注的問題。在實踐中，股權管理主要有兩種形式或者説兩種模式。一種是動態管理，也就是説能夠在一定時期內隨著人口的增減而調整股權或者份額。第二種是靜態管理，也就是説，生不增、死不減，保持穩定。在確定管理模式的時候，很重要的就是要由群眾來選擇和決定。從現在已經開展的改革和已經進行的試點來看，多數地方或者説多數老百姓是選擇靜態管理模式的，不以人口的增減和變動，而隨時隨意去調整股權關係。廣東佛山市南海區搞股份合作制改革已經搞了20多年，到今天為止，仍然是限定在社區內，他們的説法就叫做“確權到戶，戶內共享，社內流轉，長久不變”。從中央安排的29個縣來看，有24個縣是選擇的靜態管理的模式，不隨人的變動而隨意調整。所以從這一點上看，應該説是多數群眾的選擇。同時從制度設計上來看，農民的幾項基本權利應該相互銜接，農民的土地承包關係要求保持穩定並長久不變。正因為這樣，所以中央提倡不以人口的變動而隨時來調整股權。當然，是選擇動態還是選擇靜態，那要由群眾來最終決定。

關於剛才説到流轉範圍的問題，流轉範圍的確定也好，運行規則的制定也好，最為重要的就是要有利於保護農民的基本權利，包括財産權利和民主權利。大家都知道，農村集體經濟組織和其他經濟組織有很大的不同，按照法律規定，它的財産屬於成員集體所有。同時，農村集體經濟還有一個很大的特徵，就是它的社區性，主要表現在土地等基本生産資料集體所有。針對這種特殊性，為了保護農民的利益，特別是防止外部資本的侵佔，文件明確兩點：第一，改革的範圍嚴格限定在集體經濟組織內部；第二，股權的流轉不得突破集體經濟組織的範圍。這兩點規定非常重要，現階段也是符合農村實際的。謝謝。

【農民日報記者】《意見》當中提出，力爭用三年左右的時間基本完成全國農村集體資産的清産核資。全國有50多萬行政村，應該是490多萬個村民小組，清産核資工作如果三年進行下來工作量非常巨大，請問韓部長和陳部長，我們這項工作應該如何具體來開展？謝謝。

【韓長賦】謝謝你的問題，這個問題很重要。集體資産清産核資是集體産權制度改革的一項基礎性工作，也可以説是前提。因為如果你家底不清，就很難來推廣這項改革，也很難再來確權到戶，搞股份合作制也很難，這是一個基礎和前提。這項工作怎麼搞請陳曉華同志回答。

【陳曉華】確實，正是因為考慮到這項工作的重要性和艱巨性，所以，中央提出力爭用三年左右時間基本完成清産核資。為了保證這項任務的順利完成，中央明確了三點： 

第一，明確清産核資的範圍。鄉、村、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資産都要進行清産核資。由於集體資源性資産的清查確認工作，有的已經完成，比如説，現在集體林地確權面積達到了99%，集體土地所有權確權登記率達到了97%，承包地實測面積已經達到了12.5億畝，確權面積達到8.5億畝。整個工作正在有序推進。 

因此，這次的重點主要是查三個方面：一是還沒有承包到戶的集體“四荒”；二是集體的經營性資産；三是債權債務現金等。要把這幾個問題搞清楚，一方面是為了保證確權到戶，另一方面是為了保證加強管理，防止資産的流失。 

第二，明確清産核資的任務。具體來講主要就是要查清資産，理清債權債務，建立管理臺賬和相應的管理制度。 

第三，明確清産核資的責任。這項工作由省級人民政府按照中央的總體要求來統一部署，縣和鄉鎮要組織實施好，制定相應的工作方案，明確相應的工作責任，以確保任務的完成。當然，農業部作為牽頭部門，也要搞好工作的指導。 

在這個過程中，我想特別強調一點，整個清産核資過程都要尊重農民的意願，組織農民參與，接受農民監督，得到農民認可。謝謝。

【中華合作時報記者】《意見》中提出是多種形式發展集體經濟，其中也包括支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供産前、産中、産後農業生産性服務，請問在這方面有哪些措施？謝謝。

【韓長賦】您提出的改革之後怎樣發展壯大集體經濟，我們將用三到五年的時間來完成清産核資和集體資産股權量化到戶，建立起股份合作制的這種運行新機制。新機制建立以後，一個重要的目標，就要使它能夠不斷地來實現和增加農民的財産性收入。另一個重要的目標，就是要不斷地來發展壯大集體經濟。從發展集體經濟這方面來講，目前各地有不少探索，比如有的村用未承包到戶的集體“四荒”地等，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；有的集體經濟組織利用獨有的生態環境和人文的歷史資源來發展休閒農業和鄉村旅遊，這既可以增加農民的收入，也可以實現集體增收；有的集體經濟組織利用它的房屋、廠房，通過出租或者是入股的方式來增加集體收入。再比如還有一些地方整合利用集體積累資金、政府給予的幫扶資金等，通過入股或者是參股農業産業化龍頭企業，或者通過村企聯手開發的方式來發展集體經濟。也包括你説的通過為農戶和其他的生産經營主體提供産前、産中、産後的服務，實現農産品價值鏈的延長和增值，增加農民的收入，同時在這個過程當中集體也會得到一些收益。 

總之，各地有很多的創造，我們在推進改革的過程當中也要總結這些創造，真正通過改革使農民收入不斷增加，農民的錢包不斷地鼓起來。同時，集體的積累、集體的收入也逐步增加，為農民群眾服務的能力能夠不斷地增強。謝謝。

【主持人 襲艷春】時間關係，我們今天的發佈會到此結束。謝謝兩位發佈人非常專業詳盡的回答，也謝謝大家。