國土資源部等介紹《關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》

發佈會現場 中國網 孫宇 攝

國務院新聞辦公室于2017年1月24日（星期二）上午10時在國務院新聞辦新聞發佈廳舉行新聞發佈會，請國土資源部部長姜大明、副部長曹衛星和中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊、農業部副部長余欣榮介紹《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》有關情況，並答記者問。

【主持人 胡凱紅】

女士們、先生們，上午好。歡迎大家出席國務院新聞辦例行新聞發佈會。日前，中共中央、國務院《關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》正式印發。這個《意見》人民日報已經全文刊登了，這是非常重要的一個文件。為了幫助大家更好地了解這方面情況，今天很高興請來了國土資源部部長姜大明先生，請他向大家介紹《意見》的一些情況，並回答大家提問。出席今天發佈會的還有，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊先生，農業部副部長余欣榮先生，國土資源部副部長曹衛星先生，下面先請姜部長作介紹。

【國土資源部部長 姜大明】

謝謝主持人。女士們、先生們，大家上午好。首先，感謝各位媒體的朋友長期以來對國土資源工作的關心和支持。近日，中共中央、國務院印發了《關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》，下面我簡要介紹一下《意見》出臺的背景和主要內容。

耕地保護事關國家糧食安全、生態安全和社會穩定，黨中央國務院對這件事歷來高度關心。黨的十八大以來，習近平總書記等中央領導同志多次就耕地保護工作作出重要指示和批示，為做好新時期的耕地保護工作指明了方向、提供了遵循。根據中央有關工作安排，由國土資源部、農業部、中央農辦三個部門研究制定進一步加強耕地保護和改進佔補平衡的意見。去年12月5號，中央全面深化改革領導小組的第30次會議審議並通過了這個《意見》。今年的1月9號，中共中央、國務院印發了這個《意見》。

國土資源部部長姜大明作介紹 中國網 孫宇 攝

《意見》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，以創新、協調、綠色、開放、共享為根本指引，圍繞全面建成小康社會目標，著力實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食綜合生産能力，增強國家糧食安全的資源保障基礎；著力推動供給側結構性改革，破解耕地保護和佔補平衡難題，增強耕地保護制度政策與經濟發展新常態的適應性。《意見》堅守土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，按照“嚴保嚴管、節約優先、統籌協調、改革創新”的原則，確立了新時期耕地保護工作的目標任務，明確了加強和改進耕地保護工作的總體要求和政策措施。

《意見》分6個部分共20條，一方面，從目標導向出發，圍繞實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，系統提出了加強耕地管控性、建設性和激勵約束性多措並舉保護政策，進一步增強政策的系統性、協同性和可操作性，推動耕地保護制度和政策更加定型和成熟。另一方面，從問題導向出發，堅持統籌協調與差別化管理相統一，進一步改進耕地佔補平衡政策，完善耕地保護補償機制和耕地保護責任目標考核機制，推動耕地保護權責利相統一，更加廣泛地調動各方面保護耕地的主動性和積極性。

《意見》提出，到2020年全國耕地保有量不少於18.65億畝，永久基本農田保護面積不少於15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田。同時提出，耕地保護制度和耕地佔補平衡政策體系不斷完善，促進形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

《意見》強調，加強土地規劃管控和用途管制，從嚴控制建設佔用耕地特別是優質耕地；強化永久基本農田特殊保護，嚴禁通過擅自調整縣鄉規劃規避佔用永久基本農田的審批；以節約集約用地緩解建設佔用耕地壓力，促進新增建設不佔或儘量少佔耕地。

《意見》明確，完善耕地佔補平衡責任落實機制，建設用地單位必須履行補充耕地義務，地方各級政府負責落實補充耕地任務。按照“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”要求，改進並規範耕地佔補平衡管理。通過大規模建設高標準農田、實施耕地質量保護與提升行動、統籌推進耕地休養生息、加強耕地質量調查評價監測，大力推進耕地質量建設和保護。

《意見》要求，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區補充耕地利益調節，運用經濟手段調動農村集體經濟組織和農民保護耕地積極性。嚴格對地方政府落實耕地保護責任的監督考核，強化地方政府保護耕地的主體責任和有關部門的監管責任，構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的耕地保護共同責任機制，把最嚴格的耕地保護制度落到實處。

貫徹落實《意見》，是國務院有關部門、地方各級黨委政府今後一段時期的重要任務，希望得到我們媒體各位朋友的關注和支持。我先把情況簡要作一個介紹，下面中農辦的韓俊副主任，農業部的余欣榮副部長，以及我部曹衛星副部長，都願意回答大家所提出的問題。

國新辦新聞局局長胡凱紅主持發佈會 中國網 孫宇 攝

【主持人 胡凱紅】

謝謝姜部長，下面開始提問，提問之前還是先通報一下你所代表的新聞機構。

【中央電視臺、中國網絡電視臺記者】

請問姜部長，中共中央國務院在1997年的時候已經出臺過一個加強土地管理和耕地保護的文件，很多行之有效的耕地保護政策到今天也一直在延續著，時隔20年之後，再次發這樣的《意見》，有什麼戰略性的考量嗎？

【國土資源部部長 姜大明】

這個問題非常好。20年前，也就是1997年，中共中央國務院出臺了一個加強土地管理和耕地保護的文件，提出了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。時隔20年，中央又印發了《關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》，這是在承前啟後的基礎上進一步完善耕地保護制度，明確各級政府的主體責任的需要。20多年來，眾所週知，就經濟總量而言，我國已經成為世界上第二大經濟體，我們的工業化、城市化史無前例，快速推進。在這個過程中，我們一邊堅持保障經濟發展，一邊堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，這對長期保障國家糧食安全、促進新型城鎮化、促進農業農村發展發揮了重要作用。經過多年的努力，我們初步建立起了包括規劃控制、用途管制、標準核定、激勵約束的管控性的耕地保護框架體系。在這個過程之中，國務院還建立了國家土地督察制度等這些非常重要的制度。

在這次文件中把這些行之有效的嚴格管理制度固定下來，同時提出來“兩個絕不能”，就是已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便佔用。從耕地資源的特殊戰略地位來看，耕地是我國最為寶貴的資源，這是習近平總書記作出的重要論斷。中國作為一個有13億多人口的大國，糧食安全的特殊戰略地位任何時候都不能動搖，耕地是國家糧食安全的根本保障，是農業發展和農業現代化的根基和命脈，人多地少的基本國情，決定了我國耕地資源的特殊重要性和戰略性。耕地是農村改革發展穩定的基石，是重要的生産、生活、生態空間，耕地保護直接關係到廣大農民的切身利益，關係到生態文明的建設，關係到經濟社會持續健康發展，也關係到國家的長治久安。所以，我們必須實行最嚴格的耕地保護制度。

從經濟社會發展的需求看，新型城鎮化、工業化的深入推進，不可避免地要佔用一定數量的耕地，這是個客觀事實。加大生態文明建設的力度，推進供給側結構性改革，還要進行退耕還林還草還濕，要進行污染耕地的治理等等，這也需要調減一部分不穩定的耕地。同時，我國的耕地質量總體還不高，局部在退化，還不能夠滿足糧食和農副産品的生産需求，耕地保護面臨著數量、質量和生態等方面的多重壓力。而適應新形勢、新要求，必須正確處理經濟發展與耕地保護的關係，妥善解決耕地保護工作中的困難與問題，這個出路在哪兒？就在於改革，在於深化改革。中央及時出臺加強耕地保護的文件，既強調堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度不動搖，同時也從統籌推進“五位一體”總體佈局出發，提出加強耕地保護和改進耕地佔補平衡的總體要求、目標任務和政策措施。

需要特別強調的是，目前我國糧食連年增産，糧食的庫存也比較多，但是越是在這個時候，越要保持清醒的頭腦，越要繃緊耕地保護這根弦，不能有絲毫的放鬆。在這個問題上一旦出現閃失，就會犯難以挽回的顛覆性的錯誤。我就回答這些，謝謝。

【中國日報記者】

剛剛提到的加強耕地管控建設、激勵多措並舉保護和建設性保護包括哪些內容？另外，我理解今後補充耕地的主要途徑是開展農村土地整治和高標準農田建設，這方面《意見》裏有哪些新舉措？謝謝。

中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊回答記者提問 中國網 孫宇 攝

【中央農村工作領導小組辦公室副主任 韓俊】

正像您剛才講的，土地整治和高標準農田建設是保護耕地的重大舉措。“十二五”期間我們已經建成的高標準農田是4.03億畝，投入資金5900多億元，經過整治以後，耕地的質量和産能明顯提升。根據國土部提供的數據，大約要提高1到2個等級，糧食的産能大約要提高10%到20%。“十三五”時期，高標準農田建設的任務，首先是確保在建高標準農田4億畝，力爭要建成6億畝，《意見》在這方面提出了三個方面的重要政策舉措。

一是要整合財政資金，並通過財政資金撬動社會資金參與土地整治和高標準農田建設。財政資金我們大體測算了一下，中央和地方加起來，“十三五”期間大約要投入6000億，這6000億如果能夠撬動社會資本參與高標準農田建設，我想確保再建成4億畝的任務是可以實現的。

二是要全面推進耕地耕作層剝離。這是一個很技術性的術語，全面推進建設佔用耕地耕作層剝離再利用，什麼意思呢？我們的建設佔用了一些好的耕地，它的耕作層是熟化的，佔用耕地的耕作層土壤要剝離，剝離以後用於補充耕地造地項目，這樣一來就可以改善土壤的條件，加快土壤的熟化進程，提高土壤的肥力，這方面既有工程性措施，也有技術性措施，是需要大量資金投入的。

三是強化基礎支撐，要建立一個比較科學的耕地質量和産能評價制度，要定期對全國耕地的産能和質量水平進行評價，要完善耕地質量調查與監測體系。謝謝。

【國際廣播電臺記者】

我們注意到，這次中央農村工作會議提出，保障國家糧食安全是頭等大事，任何時候都不能放鬆，要積極實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，確保糧食産能保持穩定，並穩步提高。《意見》在推進落實藏糧于地戰略上有什麼要求？謝謝。

農業部副部長余欣榮 中國網 孫宇 攝

【農業部副部長 余欣榮】

謝謝這位記者先生，提了一個很重要的問題。糧安天下。我們國家有13億人口，解決好吃飯的問題是我們國家治國理政的頭等大事，中央審時度勢，及時提出了新形勢下的糧食安全新戰略，這就是確保基本自給，口糧絕對安全的戰略底線。同時，為了實現這個戰略要求，提出要推進藏糧于地、藏糧于技的戰略。要落實好這個戰略，根本的還是要保護好我們的耕地。習近平總書記多次強調，耕地紅線要嚴防死守，保護耕地要像保護大熊貓那樣來做。我們一定要深刻領會、堅決貫徹。保護耕地重在守住兩條底線，一是耕地數量的紅線，二是耕地質量的紅線，也就是要大規模開展高標準農田建設，深入實施耕地質量的保護和提升行動，遏制耕地退化趨勢，提升耕地的質量。特別是要把最優質的耕地劃為永久基本農田，實行永久保護、永續利用。這一次的《意見》又進一步提出了具體的操作性強的要求。

一是要嚴格實施耕地的數量保護，通過控增量、挖存量、促集約來減少新增建設佔用的耕地總量；既要做到“少佔”，還要通過完善佔補平衡的責任落實機制，拓展補充耕地的渠道，確保“補足”，守住這條紅線。

二是要強調耕地質量保護。創新機制來充分調動各個方面的積極性，通過推進佔用耕地、耕作層的剝離再利用、中低産田的提質改造，新增耕地後期培肥改良等措施，大力提升穩步提升糧食綜合生産能力，努力實現“建好”這個目標。

三是要擴大耕地輪作休耕的試點，落實耕地生態的保護。耕地是生態系統的重要一環，在耕地後備資源開發利用的同時，要明確禁止開墾的區域和地類，來積極開展退化耕地的綜合治理。污染耕地的治理修復，統籌推進耕地休養生息，充分發揮耕地的生態作用。去年我們在推動耕地休養生息、促進綠色發展上，按照中央的要求，進一步擴大實施耕地的輪作休耕，這是一項非常有效的措施，得到了廣大基層幹部、農民群眾的擁護。今年還要在去年的基礎上進一步擴大，在體制機制上創新，在技術模式上創新，為藏糧于地、藏糧于技，奠定堅實的物質基礎、技術基礎，特別是思想理念基礎。謝謝。

【工人日報記者】

耕地佔補平衡政策實際上是一個保護耕地的補救政策，但是在城鎮化和工業化建設佔用耕地越來越多的情況下，一些地方也出現了一些補充方面的困難和問題。在這種背景下，我們還有沒有必要堅持這一政策？另外，此次《意見》的出臺對於改進耕地佔補平衡政策，解決存在的問題和困難有哪些針對性的措施？謝謝。

【國土資源部部長 姜大明】

這個問題由曹衛星副部長回答。

國土資源部副部長曹衛星回答記者提問 中國網 孫宇 攝

【國土資源部副部長 曹衛星】

我覺得你提的這個問題很重要。耕地佔補平衡政策是工業化、城鎮化建設佔用耕地的補救措施，據我們統計，1999-2005年期間，全國建設佔用耕地5928萬畝，同時我們補充了耕地6929萬畝，有效地彌補了各類建設佔用耕地造成的損失。與此同時，佔補平衡政策對節約集約用地有一種倒逼的效果，全國年均建設佔用耕地的規模從1985-1996年的750萬畝左右下降到1999-2015年間的350萬畝左右，倒逼效果是非常顯著的，所以説當前和今後一個時期繼續堅持佔補平衡政策，不僅可以及時補救建設佔用耕地的糧食生産能力的影響，同時還可以增強耕地保護意識，倒逼節約高效用地，促進經濟發展方式的轉變。

當然，我們也很清醒地意識到，經過多年的開發利用，咱們國家的後備耕地資源也在逐步減少，特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份，落實佔補平衡政策遇到了一些現實的問題，與中央要求的佔補平衡要數量、質量都到位還有差距。因此，我們要下力氣改進和優化佔補平衡管理，為此這次的《意見》就按照“控佔用、調方式、算大帳、差別化”的思路，提出了改進和規範佔補平衡管理新的政策措施。“控佔用”，就是要減少新增建設佔用耕地規模，從源頭上來減輕佔補平衡的壓力。“調方式”，就是要轉變補充耕地的方式，儘量減少未利用地的開發，著力通過土地整治和高標準農田建設來落實補充耕地的數量和質量。“算大賬”，就是要從單純強調項目挂鉤算細賬，轉向兼顧區域平衡上算大賬，更好地落實地方政府的耕地保護責任。“差別化”，就是要充分考慮區域差異和項目差異，實事求是地解決佔補平衡的困難，構建“縣域平衡為主，省域調劑為輔，國家統籌為補充”這樣一種佔補平衡的新格局。

《意見》還特別強調，必須堅持“佔優補優”的原則，通過嚴格的監管、考核，來實現補充耕地與佔用耕地的數量質量相當，更好地實現保護耕地與保障發展的協調統一。謝謝。

【鳳凰衛視記者】

想繼續上一個問題，《意見》當中明確指出要國家適度統籌佔補平衡的問題，這是不是説明確了跨省的佔補平衡可以解禁了，下一步會有怎樣的措施會推進這樣的工作？尤其是東部沿海一些城市對這個需求是比較大的，會有怎樣一些細節上的措施？謝謝。

【國土資源部副部長 曹衛星】

《土地管理法》第三十三條規定“個別省、直轄市確因土地後備資源匱乏，新增建設用地後，新開墾耕地的數量不足以補償所佔用耕地的數量的，必須報經國務院批准減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。”《意見》明確提出探索補充耕地國家統籌，是對法律規定的細化落實，是在當前後備資源不足、佔地需求與後備資源空間不匹配情況下，解決部分省份、部分國家重點項目佔補平衡難題的改革舉措。

根據我們對各省（區、市）耕地後備資源和佔補平衡的實現程度評估情況看，“十三五”期間全國整體可以做到佔補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到佔補平衡。但個別後備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實佔補平衡確實存在困難。在這種情況下，為確保全國耕地數量不減少，同時，保障重大建設用地需求，根據耕地後備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統籌。

在實施補充耕地國家統籌過程中，我們將按照《意見》確立的原則、要求，嚴格程序、規範運作。一是嚴格限定統籌範圍。以資源稟賦為依據，實事求是，科學評估論證，嚴格控制納入國家統籌的省份和重大建設項目類型。二是嚴控統籌規模。嚴格按照土地利用總體規劃確定的耕地保護責任目標，堅持省域內平衡為主，控制補充耕地國家統籌的規模。三是發揮利益杠桿調節作用。分地區、分類型制定國家統籌補充耕地費用標準。通過收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金，統籌用於補充耕地和改善農業生産條件。四是嚴格監督規範管理。明確補充耕地國家統籌要求，規範報批程序，嚴格監管，落實考核獎懲措施。下一步，我們將會同有關部門制定具體的管理辦法，確保這項措施落實，實現改革預期目標。

需要特別説明的是，探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地佔補平衡制度鬆綁，也不是放鬆管理要求。我們認為，通過界定範圍、嚴控規模、嚴格監督，完全可以確保補充耕地落到實處，牢牢守住全國耕地保護紅線，來實現保護耕地與保障發展的協調統一。謝謝。

【農民日報記者】

請問余欣榮副部長，農業部在耕地質量建設方面有什麼打算，還有哪些具體的措施？謝謝。

【農業部副部長 余欣榮】

感謝記者先生提了很好的問題。耕地質量的補充，特別是進一步加快在保護耕地面積，劃定永久基本農田的同時，把耕地質量切實保護好，這是中央的重大決策要求。對這些措施，我們將採取一系列務實措施，一是要進一步實施高標準農田建設，努力達到藏糧于地這個要求，這個問題前面我已經作了詳細的闡述。二是要推動科技創新，重點是支持種業技術的創新。

主要是開展三大行動，1.農産品産地保護。2.化肥使用量零增長行動，重點是推廣精準施肥減量、有機肥的替代減量、新型肥料的應用減量和新型主體的示範帶動減量。力爭到2020年化肥的使用量實現零增長。在這裡報告一下近兩年，也就是2014、2015、2016年的情況，通過實施以上措施，已經取得了初步的成效。2016年化肥快速增長勢頭得到了遏制，已經降到了一位數以下。3、農藥使用量的“零增長”行動，主要實行綠色防控減量、統防統治減量，高效藥械替代減量。力爭到2020年全國農藥使用量實現零增長。

三是要實施好三項試點，1.東北黑土地的保護試點。2015年以來，每年國家安排5億資金在東北的4省（區）、17個縣（市）開展黑土地的保護利用試點，取得了初步的成效。2.對湖南的重金屬污染耕地的治理修復，國家給予了積極的支持，地方政府也高度重視。從2015年開始每年安排專項資金，在長株潭地區的19個縣推進鎘低積累品種篩選推廣，實施耕地質量的提升與重金屬污染的修復行動，取得了明顯進展。去年下半年，有關專家按照科學流程進行嚴格檢測，土壤的重金屬污染程度已經有了比較好的改善。3.實施耕地輪作休耕制度的試點，前面我已經作了介紹，這項工作今年還要進一步加大力度。可喜的是，中央的試點決策已經得到了基層廣大幹部、群眾的熱烈擁護和響應，積極性很高，大家都認為，輪作休耕既是弘揚中華民族傳統農耕文化的優良措施，在今天新形勢下的弘揚，同時也是落實中央提出的“綠色發展”的一個有效行動，是功在當代、利在長遠的一件大事。

四是加強耕地質量的監測。我們正在創新一系列的技術手段，實現耕地修復、改善全過程監控。謝謝。

【經濟日報社記者】

請問在《意見》裏面提出，當前的耕地保護激勵約束機制尚不健全，剛剛姜部長也提出，激勵約束機制下一步將進一步健全和完善，我想請問，當前的不完善主要體現在哪些方面？另外，下一步具體將採取哪些措施完善它？謝謝。

【國土資源部部長 姜大明】

耕地保護關係國計民生，在耕地的保護中，激勵約束機制是非常重要的，這個激勵約束機制的建立，一方面需要通過行政的辦法，同時又要通過法律的辦法，另一方面得有經濟手段。剛才您講到現在還都不完善，確實存在這個問題。行政的手段主要是要強化地方政府的耕地保護責任，層層落實到鄉鎮、落實到村集體。《意見》要求加強對地方政府履行耕地保護責任的檢查考核，考核結果作為領導幹部的實績考核。現在制定自然資源考核的辦法裏面，耕地保護是其中一項重要內容。而且強調耕地保護要黨政同責，黨委政府得一起做這件事。我們剛才講了，要建立一個“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任機制。從這方面要把各級政府行政力量用好。

第二，要運用法律手段。現在土地管理法和其他法規，已經有將近20年沒有修改了，要把現在改革試點中的成果充實到裏面去，進一步把法治化工作做好。

第三，要建立經濟激勵機制。我們提出要整合相關資金，建立耕地保護的獎補機制。在《意見》中提出，要整合中央和地方各級涉農資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補。據我們了解，像浙江、江蘇都把這件事情做起來了，我們希望各個省份都互相學習借鑒，從自己的實際出發，把補償機制、獎補機制建立起來。同時，剛才曹部長業介紹，要規範市、縣之間，包括少數的省與省之間的補充耕地的利益調節機制，讓真正保護耕地的地方或者是耕地增加的地方“不吃虧”，同時讓保護耕地的集體和農民能夠“得實惠”。

在這裡，我們還注意做好利益調節在扶貧攻堅中的作用，國土資源部堅決落實中央關於打贏脫貧攻堅戰的決定部署，在這裡面土地政策可以發揮重要的作用，像城鄉建設用地增減挂鉤政策，即通過復墾，耕地增加了，節約出來的指標也可以作為佔補平衡指標，貧困地區可以在全省內使用，這對於扶貧搬遷、對於農民發展脫貧産業會起到重要的資金支持作用。我們現在了解的情況，這個政策用得好的地方，像河北省的阜平縣，一年通過土地政策有20億以上的財政資金收入，他自己的財政收入只有不到3個億，對打贏脫貧攻堅戰能夠發揮重要作用。現在通過這個政策，我們有將近1/3的省在試行，已經産生的經濟效益是200多個億。我就回答這些。謝謝。

【主持人 胡凱紅】

今天發佈會到此結束，謝謝所有部長，謝謝各位記者朋友。在這裡也給各位拜個早年，咱們節後再見。