提高産業供給體系的質量

導致我國産業供給側結構性矛盾的因素錯綜複雜，但大體上可以分解為體制、産業政策和公共服務體系三個既相互影響又相對獨立的層面。體制層面的因素主要是反壟斷、國有企業改革、知識産權保護、地方政府發展導向等法律和産業治理體系方面的問題；産業政策因素主要指稅收優惠、財政補貼等結構性的産業政策工具；公共服務體系主要包括科技基礎設施建設、共性技術供給、促進適用技術擴散應用等內容。

體制、産業政策和公共服務體系相互作用、相互補充，共同構成完整的産業供給體系。其中，體制性改革是産業供給體系質量提升的關鍵。體制性改革能否深入推進，不僅直接影響産業供給體系的質量，而且決定了産業政策制定實施和公共服務體系建設的效果。與此同時，産業政策和公共服務體系的積極作用也不可忽視。

從改革的基本取向看，體制層面産業供給側結構性改革的主要目的是優化競爭秩序和強化各類主體的創新發展導向，從而更好地發揮市場本身驅動創新發展的作用。而産業政策和公共服務體系則是針對市場本身不能有效解決的問題，通過政府對市場有條件的、恰當的干預來進一步增強産業的有效供給能力。其中，産業政策更多是通過激勵性的措施促使企業朝著有利於産業有效供給提升的方向投資和發展，而公共服務體系則旨在通過提供市場本身不能或不願提供的服務來直接提升企業的競爭能力。可以説，體制改革的本質是培育和增強市場，而産業政策優化和公共服務體系建設的本質是科學合理地干預市場。

體制層面産業供給體系質量提升的要點，一是構建更加完善的市場競爭秩序，二是進一步增強地方政府的創新發展導向，促使企業和政府形成創新發展的合力。前者主要是為了反壟斷和防止不正當競爭，包括由於行政壟斷和國有企業地方保護導致的體制性壟斷和不正當競爭，以及隨著民營企業發展壯大而日益嚴重且在軟體和互聯網領域表現尤為突出的經濟性壟斷和不正當競爭。與此同時，切實加強知識産權保護，促進形成創新者的賺錢效應，激勵企業將更多的資源投入創新，而非僅是規模導向的生産性投資。從矯正地方政府發展導向的角度看，以往以財政分灶吃飯為特點的地方政府激勵體制，對於激發地方政府的積極性、驅動工業快速增長髮揮了重要作用，但同時也導致要素價格扭曲和低端産能過剩等嚴重問題。為了更好地適應産業結構調整和創新能力提升，地方政府激勵結構必鬚根據新的技術經濟範式要求適時進行調整，包括通過中央與地方財權和事權的合理劃分、官員考核評價體系的完善，引導地區間競爭朝著追求更加多元化的經濟社會發展目標和實現可持續發展的方向轉變。

産業政策層面産業供給體系質量提升的基本方向，一是將産業政策資源配置的指向由特定産業逐漸轉向技術創新。目前我國産業政策的基本指向仍是産業或産業領域，如《中國製造2025》提出了十大重點産業領域。而反觀美、日、德等國的産業政策，其稅收、財政等結構性措施都是指向這些産業或領域特定的技術研發環節。産業政策與産業挂鉤還是與這些産業的技術創新挂鉤，會産生完全不同的效果。如果是與産業挂鉤，會誘導企業擴大生産性投資，而這正是近年來我國光伏甚至工業機器人等新興産業産能過剩的重要原因。二是在政策設計時根據不同政策工具的優缺點進行靈活組合。目前我國的産業政策存在過度依賴稅收優惠和財政補貼的問題，事實上，每一項政策工具都有其優勢和局限。例如，稅收優惠可降低政府對企業創新活動的信息要求，但通常是與企業的研發支出挂鉤，所以會激勵企業更多地把資源投向可測度的研發支出方面，卻不能保證企業的創新效果和研發效率；財政補貼可以解決稅收優惠的激勵扭曲問題，但對政府的創新識別能力和企業的道德風險都有很高的要求；市場化程度更高的産業基金可在一定程度上提高資金使用效率，但參與産業基金的私人資本要求最高的投資回報，因此産業基金不能有效促進投資週期長、投資風險大的通用技術和共性技術投資。基於上述原因，合理的産業政策體系應是能夠有效發揮不同政策工具互補性的政策組合。

科技服務體系的經濟功能主要是通過促進戰略性前沿技術、通用技術、共性技術的供給、擴散和應用，切實提升企業的技術創新能力。隨著我國産業結構的日益完備和技術水平向國際前沿的逼近，旨在促進産業發展的公共政策資源應更多配置到公共服務體系建設，而不是稅收優惠和財政補貼。創新驅動導向的公共服務體系主要包括科技基礎設施、共性技術研發服務和技術擴散服務三個組成部分。其中，構成科技基礎設施核心的國家實驗室，其主要功能是圍繞國家重大科技和産業發展使命，依靠跨學科、大協作和高強度資金支持開展戰略性研究。共性技術由於既不屬於典型的科學，也不屬於典型的技術，因此常常成為科學向技術轉化的“死亡之谷”。共性技術服務機構的功能正是解決競爭前技術即共性技術的供給不足問題。如果説國家實驗室和共性技術研發機構的主要作用是向産業提供戰略性技術和共性技術，技術擴散服務體系的作用則主要是促進已形成的先進適用技術（主要是工藝技術）向廣大企業的擴散和應用。與發達工業國家相比，我國在公共科技服務體系建設方面存在的不足主要表現在科技服務體系的特定主體和功能缺失。例如，目前我國的國家實驗室主要依託于高校，缺乏相對獨立的組織結構和人員，這使得國家實驗室實際上成為高校學科建設的平臺，任務導向型、戰略性的前沿技術研究主體在中國的創新體系中名存實無。在共性技術研發方面，2002年前後開始實施的科研院所改制使得中國國家層面的共性技術研發機構從有到無。因此，《中國製造2025》提出的建設一批製造業創新中心，應能夠採用兼顧公益性和效率性的治理體系，切實發揮共性技術研發和供給的功能。除了提供戰略性前沿技術和共性技術的服務外，公共服務體系還應承擔促進技術擴散的功能，後者恰是我國産業創新體系的空白，也是近年來我國工業生産效率下降的重要原因。今後，應通過建設“製造業創新網絡”、進行中小企業技術諮詢師和管理顧問認證等做法，為中小企業提供質量管理、現場管理、流程優化等方面的諮詢與培訓，從生産工藝而不是生産裝備的層面切實提高我國的生産製造水平和效率。（賀俊 中國企業管理研究會研究部主任）