發展改革委：創新投融資體制機制 加大建設
和管護投入 

創新投融資體制機制，加大建設和管護投入
全面補齊農村基礎設施建設短板
——國家發展改革委有關負責人
就《國務院辦公廳關於創新農村基礎設施投
融資體制機制的指導意見》答記者問

日前，國務院辦公廳以國辦發〔2017〕17號文件印發了《關於創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（以下簡稱《意見》）。為準確理解和全面把握《意見》的有關精神，推動《意見》順利實施，記者採訪了國家發展改革委有關負責人。

記者：農村基礎設施是社會主義新農村建設的重要內容，也是全面小康社會的重要物質支撐。請問出臺這個《意見》有何重要意義？

答：黨中央、國務院高度重視農村基礎設施建設，特別是黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務以來，各級政府不斷加大以水電路信和污水垃圾處理等為重點的民生工程投入，農村基礎設施條件明顯改善。但受歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等因素制約，農村基礎設施建設總體上依然明顯滯後，仍然是促進四化同步發展的薄弱環節，還遠遠不能滿足現代農業發展、農民持續增收的需要。

“十三五”期間，農村基礎設施建設的任務十分繁重，據行業部門估算，僅農村公路建設資金需求超過1萬億元，養護工程資金需求超過3000億元，與此同時，鞏固提升農村飲水安全保障水平、推進農村污水治理、垃圾處理等也都存在較大投資缺口，迫切需要創新投融資體制機制，進一步加大建設和管護投入，全面補齊農村基礎設施發展短板。應該説，出臺這個《意見》，是在農業農村領域落實《中共中央 國務院關於深化投融資體制改革的意見》的重要部署，不僅有利於增進農民福祉，為同步實現農村全面小康奠定堅實的物質基礎，也有利於促進農村産業發展、增強對經濟增長的支撐作用。根據黨中央、國務院部署，去年以來，國家發展改革委會同有關部門，在深入調研、多次召開座談會徵求各方面意見的基礎上，起草了《意見》，經國務院同意以國辦名義印發實施。

記者：農村基礎設施涵蓋範圍很廣，《意見》強調要創新農村基礎設施投融資體制機制，其重點是哪些方面？目標和原則是什麼？

答：廣義的農村基礎設施，涵蓋農村生産、生活、生態各領域的設施，既包括農村水電路氣房及污水垃圾處理等生活設施，還包括農田水利、良種、農技服務、農機裝備等農業生産設施以及社會事業領域的公共服務設施、綠化美化和面源污染治理等生態環境設施。結合當前農村基礎設施補短板的重點，《意見》將農村基礎設施投融資體制機制創新的重點集中在農村水電路信和污水垃圾處理等五大領域。

《意見》要求，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以加快補齊農村基礎設施短板、推進城鄉發展一體化為目標，以創新投融資體制機制為突破口，明確各級政府事權和投入責任，拓寬投融資渠道，優化投融資模式，加大建設投入，完善管護機制，全面提高農村基礎設施建設和管理水平。到2020年，主體多元、充滿活力的投融資體制基本形成，市場運作、專業高效的建管機制逐步建立，城鄉基礎設施建設管理一體化水平明顯提高，農村基礎設施條件明顯改善，美麗宜居鄉村建設取得明顯進展，廣大農民共享改革發展成果的獲得感進一步增強。

《意見》明確了四條基本原則：一是政府主導、社會參與。明確農村基礎設施的公共産品定位，強化政府投入和主導責任，加強城鄉基礎設施統籌規劃，加大政策支持力度。破除體制機制障礙，引導和鼓勵社會資本投向農村基礎設施領域，提高建設和管護市場化、專業化程度。二是農民受益、民主決策。發揮農民作為農村基礎設施直接受益主體的作用，引導農民和農村集體經濟組織積極參與項目建設和管理，推動決策民主化，保障農民知情權、參與權和監督權。三是因地制宜、分類施策。充分發揮地方政府和投資主體的積極性，探索適合不同地區、不同基礎設施特點的投融資機制。兼顧公平與效率，實施差別化投融資政策，加大對貧困地區的支持力度。四是建管並重、統籌推進。堅持先建機制、後建工程，合理確定農村基礎設施投融資模式和運行方式。推進投融資體制機制創新與建設管護機制創新、農村集體産權制度改革等有機結合，實現可持續發展。

記者:長期以來，農村基礎設施主要依靠政府和農民自身投入，吸引社會資本難度較大。《意見》在構建多元化投融資新格局，健全投入長效機制方面有何舉措？

答：為構建多元化投融資新格局，健全投入長效機制，《意見》在明確政府投入和主導責任、完善財政投入穩定增長機制的同時，提出要創新政府投資支持方式，加大金融支持力度，建立政府和社會資本合作機制。一是健全分級分類投入體制。明確各級政府事權和投入責任，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、縣級負責的農村基礎設施投入體系。對農村道路等沒有收益的基礎設施，建設投入以政府為主，鼓勵社會資本和農民參與。對農村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農民投入。對農村供電、電信等以經營性為主的基礎設施，建設投入以企業為主，政府對貧困地區和重點區域給予補助。二是發揮政府投資的引導作用。採取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建後補等多種方式支持農村基礎設施建設。支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農村基礎設施領域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務，創新農村基礎設施建設和運營模式。三是充分調動農民積極性。尊重農民主體地位，發揮其在農村基礎設施決策、投入、建設、管護等方面作用。完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財政獎補力度。鼓勵農民和農村集體經濟組織自主籌資籌勞開展村內基礎設施建設。四是加大金融支持力度。政策性銀行和開發性金融機構要結合各自職能定位和業務範圍，強化對農村基礎設施建設的支持。鼓勵商業銀行加大農村基礎設施信貸投放力度，改善農村金融服務。支持銀行業金融機構開展收費權、特許經營權等擔保創新類貸款業務。建立並規範發展融資擔保、保險等多種形式的增信機制，提高各類投資建設主體的融資能力。與此同時，要切實發揮輸配電企業、基礎電信運營企業等主體作用，加大對農村電網改造升級、電信設施建設的投入力度。鼓勵企業、社會組織、個人通過捐資捐物、結對幫扶、包村包項目等形式，支持農村基礎設施建設和運行管護。

記者：由於重建設輕管理、産權不明確、管護機制不健全等多種因素，影響農村基礎設施長期運行和效益發揮，《意見》在這方面有何考慮？

答：為完善農村基礎設施建設管護機制，保障工程長期發揮效益，《意見》重點在以下幾個方面作了部署，一是完善農村公路建設養護機制。明確將農村公路建設、養護、管理機構運行經費及人員基本支出納入一般公共財政預算。推廣“建養一體化”模式，通過政府購買服務等方式，引入專業企業、社會資本建設和養護農村公路。鼓勵採取出讓公路冠名權、廣告權等方式，籌資建設和養護農村公路。二是加快農村供水設施産權制度改革。以政府投入為主興建、規模較大的農村集中供水基礎設施，由縣級人民政府或其授權部門根據國家有關規定確定産權歸屬；以政府投入為主興建、規模較小的農村供水基礎設施，資産交由農村集體經濟組織或農民用水合作組織所有；單戶或聯戶農村供水基礎設施，國家補助資金所形成的資産歸受益農戶所有；社會資本投資興建的農村供水基礎設施，所形成的資産歸投資者所有，或依據投資者意願確定産權歸屬。由産權所有者建立管護制度，落實管護責任。三是理順農村污水垃圾處理管理體制。探索建立農村污水垃圾處理統一管理體制，鼓勵實施城鄉生活污水“統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理”集中處理與農村污水“分戶、聯戶、村組”分散處理相結合的模式，推動農村垃圾分類和資源化利用，推廣建立村莊保潔制度。四是積極推進農村電力管理體制改革。鼓勵有條件的地區開展縣級電網企業股份制改革試點。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電網投資業務，賦予投資主體新增配電網的所有權和經營權。鼓勵以混合所有制方式發展配電業務，通過公私合營模式引入社會資本參與農村電網改造升級及運營。五是鼓勵農村電信設施建設向民間資本開放。支持民間資本以資本入股、業務代理、網絡代維等多種形式與基礎電信企業開展合作，參與農村電信基礎設施建設。加快推進東中部發達地區農村寬帶接入市場向民間資本開放試點工作，逐步深化試點，鼓勵和引導民間資本開展農村寬帶接入網絡建設和業務運營。六是改進項目管理和績效評價方式。建立涵蓋需求決策、投資管理、建設運營等全過程、多層次的農村基礎設施建設項目綜合評價體系。對具備條件的項目，通過公開招標等多種方式選擇專業化的第三方機構，參與項目前期論證、招投標、建設監理、效益評價等，建立績效考核、監督激勵和定期評價機制。

記者：健全定價機制，對於激發基礎設施投資的動力和活力十分關鍵，《意見》在這方面有何舉措？

答：《意見》根據農村不同類別基礎設施的特點，強調了以下四個方面：一是完善農村供水水價形成機制。對城市周邊已納入城鎮自來水供應範圍的農戶，實行統一的居民階梯水價政策。對實行農村集中式供水的，按照補償成本、合理盈利的原則確定水價，實行有償服務、計量收費。地方政府和具備條件的農村集體經濟組織可根據實際情況對運營單位進行合理補償。通過加強水費徵收和運行維護費用補償等措施，保障工程正常運行及日常維護。二是探索建立污水垃圾處理農戶繳費制度。鼓勵先行先試，在有條件的地區實行污水垃圾處理農戶繳費制度，保障運營單位獲得合理收益，綜合考慮污染防治形勢、經濟社會承受能力、農村居民意願等因素，合理確定繳費水平和標準，建立財政補貼與農戶繳費合理分攤機制。完善農村污水垃圾處理費用調整機制，建立上下游價格調整聯動機制，價格調整不到位時，地方政府和具備條件的村集體可根據實際情況對運營單位給予合理補償。三是完善輸配電價機制。按照“管住中間、放開兩頭”的原則，推進輸配電價改革，嚴格成本審核和監管，完善分類定價、階梯電價政策，落實好“兩分錢”農網還貸資金政策，研究建立電力普遍服務補償機制，支持農村地區發展。四是推進農村地區寬帶網絡提速降費。引導基礎電信企業公平競爭，推動基礎電信企業簡化資費結構，切實提高農村寬帶上網等業務的性價比，為農村貧困戶提供更加優惠的資費方案。

記者：如何確保《意見》提出的政策措施得到貫徹落實？

答：為了確保各項政策措施得到貫徹落實，《意見》提出了四個方面的保障措施。一是強化規劃引導作用。按照城鄉一體化發展的要求，銜接協調各類規劃，推進縣域鄉村建設規劃編制，統籌農村基礎設施建設佈局，推動城鎮基礎設施向農村延伸。二是完善相關法律法規。完善農村基礎設施投融資相關法律法規，依法保護投資者合法權益，維護公平有序的市場投資環境，為創新農村基礎設施投融資體制機制創造條件。三是落實地方政府責任。地方各級人民政府要把農村基礎設施建設管護擺上重要議事日程，統籌本轄區內國有林區、林場、墾區等基礎設施建設，積極創新投融資體制機制。縣級人民政府是農村基礎設施建設管護的責任主體，要結合本地實際，制定實施意見，確保各項措施落到實處。四是加強部門協作。國務院各有關部門要根據本意見，按照職責分工，密切協作配合，抓緊制定相關配套措施。國家發展改革委要會同有關部門對意見落實情況進行跟蹤分析和定期評估，並向國務院報告。