發展市域（郊）鐵路是促進新型城鎮化建設的
重要舉措

當前我國新型城鎮化建設正進入加快推進的重要時期，貫徹落實新發展理念，走中國特色新型城鎮化道路，對城市交通發展提出了新的要求。建設市域（郊）鐵路是加快完善城市綜合交通網絡的重要途徑，符合中國特色城鎮化建設需要。發佈促進市域（郊）鐵路發展指導意見（以下簡稱“指導意見”），對市域（郊）鐵路科學有序發展將起到積極的推動作用。

一、提高對市域（郊）鐵路建設必要性的認識

近年來我國城鎮化快速發展，預計到2020年城鎮化率將達到60%。但在城市發展過程中，交通擁堵、環境污染、承載力弱等“城市病”愈發凸顯。因此，走中國特色新型城鎮化道路，必須優先發展公共交通，提升城市綜合承載能力。

1．中國特色城鎮體系需要優化交通運輸結構

我國城市市域廣闊，尤其是市管縣的行政區劃體制，管理的城鎮較多。在東部地區，經濟發達、人口眾多，中心城區、副中心及主要城鎮已成為經濟活動和人口主要聚集區，市域內各組團經濟聯絡緊密、人員通勤出行頻繁。由於許多城市市域範圍內交通仍以道（公）路為主，機動車數量增長迅猛，各組團之間交通擁堵狀況日趨嚴峻，車速小于20Km/h已成為常態，出行時間不能把握，嚴重影響了社會經濟活動的正常進行。因此，進一步優化市域內交通運輸結構，提高公共運輸供給能力和效率，有效緩解地面道路資源供求矛盾，適應城鎮化交通需求不斷增長的需要是一項非常緊迫的任務。

2．拓展城鎮發展空間需要高效的公共交通體系

許多城市往往注重圍繞中心城區發展，從而使得中心城區負荷過重，承載能力下降，不能真正發揮中心城區組織和推動區域經濟一體化發展的作用。造成這種原因很重要一個因素是缺乏大容量、快速的公共交通體系，市域內組團之間通達性較弱，導致中心城區對周邊區域、城鎮輻射能力不強，城市空間結構難以拓展。因此，加快發展市域內高效的公共交通系統，積極引導城市向新區、郊區、中心城鎮發展，可有效縮短中心城區與外圍組團的時空距離，有利於拉大城市框架、改善和優化城市空間格局，有利於降低中心城區的人口密度及交通需求壓力，有助於中心城區各項功能的向外輻射，從而促進中心城區與外圍組團的均衡合理髮展。

3．城鎮經濟社會轉型需要加強交通設施引導

中國特色城鎮化就是要做到“安全、繁榮、宜居、特色、文明、和諧”。實現這個目標，需要加強交通基礎設施建設，通過TOD模式（“以公共交通為導向”的開發模式）引導城市發展。優良的交通設施對沿線周邊商業、居住、公共服務等開發建設具有較高的吸引力，從而促進城市功能以網絡化的形式在通勤圈的範圍內實現整合和再分配，使生産和人們的活動能在更廣泛的範圍共享自然資源和社會資源。

4．增強城鎮承載能力需要重視綠色交通

在城鎮化過程中，城區內的土地和通道資源日趨緊缺，傳統的道路交通發展模式受到很大局限，無法滿足日益增長的交通需求。由於近年來城市內的機動車特別是私家車數量增長很快，導致城市空氣污染嚴重，部分城市機動車污染物排放量已佔城市大氣污染物的40%以上。因此，建設綠色城鎮，實現人與社會、人與自然的和諧可持續發展，就必須構建資源節約、環境保護型的城市交通方式。

5.市域（郊）鐵路是城市公共交通的重要組成部分

目前，我國大城市、特大城市已經出現郊區化趨勢，一部分人口及城市功能從城市中心區向郊區遷移，在主城與新城及外圍組團之間産生大量客流。而且更多的中小城市正處於加速發展時期，是我國推進城鎮化的主體。這些城市地域廣、城鎮多、經濟社會發展快，城鎮之間的經濟互補與聯絡愈加緊密。因此，在加快推進城鎮化過程中，在城市尤其是新興的城市積極發展聯絡中心城區與周邊城鎮、組團的快速、大容量、公交化、採用大鐵路制式的市域（郊）鐵路，是適合建設中國特色城鎮化的高效、綠色公共交通方式，對堅持走中國特色城鎮化道路非常重要，時機已逐漸成熟。

二、準確把握市域（郊）鐵路功能定位

從我國的情況看，專門從事旅客運輸的軌道交通系統有高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、地鐵（輕軌）四種。這四種軌道交通方式在社會化運輸過程中，按照各自的技術經濟特徵和比較優勢共同構成一個有機整體，是我國城鎮化發展的重要交通基礎。城市軌道交通由市域（郊）鐵路與地鐵（輕軌）構成。市域（郊）鐵路主要服務較短距離、大容量、便捷的旅客運輸，併為城市市域範圍內中心城區與周邊城鎮、外圍組團之間旅客運輸提供公交化公共交通服務。設計時速為120～160km/h，旅行速度較高。地鐵（輕軌）主要服務城市中心城區，且速度相對要低。市域（郊）鐵路功能體現在以下五個方面:

一是推動城鎮經濟社會發展。市域（郊）鐵路對加快城市經濟發展轉型，伸展城市發展空間，協調市域各城鎮發展、促進城市對外開放，提高城市競爭力等具有重要作用；二是完善城鎮綜合運輸體系。市域（郊）鐵路對優化城鎮綜合運輸結構，擴大交通運輸能力，滿足多樣化運輸需求，促進綜合運輸一體化，提高運輸效率等具有重要作用；三是擴大輻射半徑。市域（郊）鐵路較快的運營速度，可以縮短市域核心區至周邊主要區域的時空距離，形成“一小時交通圈”，對增強中心城區的輻射作用，加強各區域、城鎮之間的分工與協作具有重要作用；四是保護中心城區。市域（郊）鐵路可以減少進入中心城區的小汽車數量，對於緩解中心城區交通壓力，改善居住條件，保護歷史文化等具有重要作用；五是引導城鎮體系建設。市域（郊）鐵路為市域土地開發創造了條件，可以引導城市規劃和佈局調整，對促進城鎮體系的形成和完善具有重要作用。

市域（郊）鐵路的建設要立足本地實際情況，著眼于城市的長遠發展，貫徹落實國家區域發展總體戰略、主體功能區戰略、城鎮化戰略，建立與城市經濟社會發展協調、運輸組織合理、設施網絡完善、快速便捷和可持續發展的運輸體系，提高城市交通的基本公共服務能力，以優質高效的運輸服務保障城市總體規劃目標的實現。

市域（郊）鐵路的發展要做到支持城市經濟社會發展，提高城市的綜合競爭能力；與城市發展相協調，支持城市空間佈局和用地功能組織；提供優質高效的公交服務，引導形成合理的出行方式結構；與其他交通方式緊密銜接，協同發揮交通資源使用效率。

三、科學推進市域（郊）鐵路發展

在新的形勢下，市域（郊）鐵路建設在發展理念、建設方式、運管模式、投資融資、標準體系等方面有許多問題需要探索和解決。指導意見已經給予了政策引導，要按照指導意見重點做好相關工作。

1．重視規劃編制和指導

當前我國許多城鎮正處於向更大、更高級的城市發育和形成過程中，必須吸取過去城市發展圈城式、攤大餅式的慘痛教訓。因此，在城市發展過程中，必須重視規劃，用科學合理的規劃來指導城市發展。交通對城市發展有著重要的引導作用，優秀的城市交通發展規劃對未來城市發展至關重要。科學的城市交通規劃首先要提高科學性和前瞻性。不同的交通模式由於其本身性能不同，在引導城市發展過程中有不同的作用。規劃的編制必須立足於基本的國情市情，準確把握經濟社會發展的情況和趨勢，體現城市發展的長遠戰略。要深入研究各種運輸方式的現代技術經濟特徵，綜合考慮各自的比較優勢及相互間的互補性，結合城市總體規劃的需要，尋找最佳的線網佈局和各種運輸方式協調發展的方案。要強化規劃的指導性和約束力，規劃確定後必須嚴格按規劃組織和實施。

2. 加強建設前期工作

為加快推進市域（郊）鐵路的發展，指導意見已經明確了規劃項目管理分工與程序。規劃審批後，當地政府應該精心組織好項目建設前期工作，做好土地利用控制，並根據城市發展的總體安排、客運需求以及資金籌集等情況，科學選擇適應國情市情的鐵路技術標準，統籌安排好項目建設時序，最大限度地發揮項目的效率和效益。

3. 盡可能利用好城市內既有鐵路資源

許多城市尤其是特大、大城市如北京、上海、廣州、武漢、重慶等都有大量的城市內既有鐵路。隨著鐵路建設不斷發展，城市樞紐內既有鐵路的功能和作用也發生了變化，一些鐵路可能閒置下來，一些鐵路由於貨運外遷而使能力得到大幅度釋放，還有一些鐵路通過優化運輸組織也可增加運力。因此，要在合理增量的同時，優先用好存量，通過對部分線路適當進行改造，充分挖掘樞紐內鐵路富餘能力發展市域（郊）運輸，將城區內線路“以貨為主”變成“以客為主”、“輻射外部”變為“服務城區”，以解決城市的市域（郊）運輸問題。

4. 創新運營管理模式

市域（郊）鐵路雖然在技術屬性上與大鐵路相近，但在經濟屬性上與城市軌道交通接近，主要為城市服務並具有很強的公益性。指導意見就市域（郊）鐵路運營管理模式提出了建議，內涵是要創新運營管理模式。例如可以採取一體化管理，即集建設、運營、沿線商業開發于一體的公司制模式；或者把建設、運營、沿線商業化開發分別由專業化公司承擔。前者經營管理的成本較大，對公司管理水平要求高，後者機制則較靈活。不管採用哪種模式，都必鬚根據各個城市的具體情況合理選擇。對於經濟發展水平高、投融資環境好、市域線網規模大、市場經營開發前景好的城市，可以組建一體化公司統籌市域（郊）鐵路的建設和運營管理。為了節約成本，在前期線路較少時也可先委託鐵路局等幫助運營。無論採取哪种經營管理模式，運輸組織和服務理念一定要適應城市交通的特點，實行小編組、公交化運輸。

5.深化投融資體制改革

解決好建設資金是加快市域（郊）鐵路發展的關鍵，必須要在投融資體制改革上邁出更大步伐，進一步拓寬融資渠道、創新融資機制。政府除了加大資金支持力度外，可以引進社會資金，尤其在東部發達地區，可以通過引進企業資本、自然人資本等，共同參與項目的投資、建設、運營和管理等。即可以運用各種金融工具比如設立專項基金、發行債券、定向募集等籌集一定資金，還可以通過給予鐵路沿線土地開發權吸引企業參與投資，有條件的還可以採用BOT、PPP等投融資模式。城市內如有可利用的既有鐵路線，鐵路部門也可以通過入股或置換給予必要的支持。

市域（郊）鐵路由於公益特性，在票價上實行較低的政府指導價，盡可能貼近老百姓的生活，因此很難依靠自身的運輸贏利。政府必須加大政策支持力度，比如用其他收益對運輸企業予以補貼等，才能有利其可持續發展。

對於市域（郊）鐵路，目前一些城市正在進行大膽嘗試，並取得了良好效果。相信隨著指導意見的發佈，在一批示範項目的帶動下，還會有更多的城市加入到這一行列，為加快推進城鎮化、走中國特色城鎮化道路作出應有的貢獻。（中國鐵路經濟規劃研究院  林仲洪）