新修訂的《政府制定價格成本監審辦法》發佈——壟斷行業定價戴上成本監審“緊箍”

新修訂的《政府制定價格成本監審辦法》自2018年1月1日起施行，是對2006年發佈的《政府制定價格成本監審辦法》的完善，是成本監管最核心、最重要的制度。

修訂後的辦法更加注重加強壟斷行業監管、規範成本監審行為，為電力、天然氣、鐵路等重要自然壟斷行業戴上成本監審的“緊箍”，為建立健全“准許成本＋合理收益”為核心的壟斷行業定價制度奠定基礎

11月7日，國家發展改革委正式對外發佈新修訂的《政府制定價格成本監審辦法》（以下簡稱新《辦法》），並將於2018年1月1日起施行。

在7日舉行的專題新聞發佈會上，國家發展改革委有關負責人表示，新《辦法》是成本監管最核心、最重要的制度，更加注重加強壟斷行業監管、規範成本監審行為，標誌著政府成本監管進入科學監管、制度監管的新階段。

有關專家在接受《經濟日報》採訪時表示，成本監審是政府制定或調整價格的重要程序，也是建立企業成本約束機制的重要手段。只有進行全面科學的成本監審，才能更準確掌握經營者真實的定價關鍵信息，打開“黑箱”、摸清“底牌”、擠出“水分”，做到“清清楚楚亮成本，明明白白定價格”。

給定價成本擠“水分”

政府制定價格的成本監審，是對納入政府管理範圍的商品和服務，定價機關通過審核經營者成本，核定定價成本的行為。

近年來，我國成本監審從淺到深、從粗到細、全面發力、多點突破、縱深推進，取得了顯著成效。

國家發展改革委價格司副司長丁傑表示，在中央層面，電力、天然氣、鐵路等重要自然壟斷領域全面開展了成本監審，將這些壟斷行業的成本納入了政府監管的範圍，實現了從無到有的突破。在地方層面，以重要公用事業和公益性服務行業為重點，大力推進成本監審。

“對自然壟斷行業開展成本監審，可以把不合理成本剔除出去。這樣一來，企業就不能由著性子花錢，也不能胡亂攤派成本了。”國家發展改革委經濟研究所原所長劉樹傑説。

數據顯示，2013年至2016年，國家發改委和地方價格主管部門累計開展成本監審的項目近24000個，覆蓋電力、天然氣等壟斷行業和重要公用事業、公益性服務等20多個行業，核減不應進入定價成本的總額8000多億元。

以輸配電領域為例，2015年以來，國家陸續開展電網企業的輸配電成本監審，實現了各環節的全覆蓋。此次監審共核減與輸配電不相關、不合理的費用約1200億元，平均核減的比例達14.5%。以此為基礎，在電網投資大幅增長、電量增速趨緩的情況下，國家最終核減了32個省級電網，准許收入約480億元。

丁傑表示，通過嚴格的輸配電成本監審，推進了輸配電價改革，管住了電網這個中間環節，也為放開兩頭、擴大電力市場化交易創造了有利條件。據統計，輸配電價改革前後，全國電力市場化交易的電量從2014年的3000億千瓦時提高到2017年約1萬億千瓦時，市場化的電量比重從7%提高到25%。

“成本監審的實施，為推進和深化重點領域價格機制改革發揮了重要作用。”中國國際經濟交流中心信息部副部長、研究員景春梅表示，成本監審的對象主要是自然壟斷性行業和公益服務性行業，這些行業的市場支配地位比較明顯，公共特徵明顯，恰恰是經濟體制改革的重點領域，也是價格改革的關鍵環節。通過強化監審，可以去掉一些不合理的成本，擠掉水分，有利於為其他市場主體降本減負，也有利於創造更加公平的市場競爭環境，同時促使壟斷企業提質增效。

政府定價更加公開透明

近年來，隨著價格改革的不斷推進，政府管理價格的範圍越來越小。不過，對政府定價的科學性、透明度、規範化的要求越來越高。

“成本是價格形成的基礎。要實現科學合理的定價，成本是核心和關鍵。沒有真實準確的成本核算，就難以做到客觀公正的價格決策。”國家發展改革委價格司副巡視員程行雲説。

程行雲告訴記者，成本監審在政府制定價格的過程中發揮著“摸底數、擠水分”的重要作用。政府定價機關通過開展成本監審，準確核定經營者成本，剔除不合理的成本費用，做到“清清楚楚亮成本、明明白白定價格”，避免把不合理的成本轉嫁給消費者。

“對於被監審企業而言，有了明確的成本監審規則，經營者才有動力去控製成本，企業的管理水平才有可能提升，才能真正實現資源優化配置。”中國人民大學經濟學院副院長鄭新業説。

鄭新業表示，目前，政府定價領域具有壟斷性、外部性和嚴重信息不對稱等特點。通過進行嚴格的成本監審，經營者很難再依靠壟斷地位亂攤成本。這會倒逼企業優化內部管理。

記者了解到，在價格主管部門完成成本監審後，電網企業已經開始根據監管需要，注重從資産、投資、財務、預算等諸多方面進行內部挖潛。目前，儘管國家下調了價格，但收益仍是基本穩定的。在天然氣管道和鐵路運輸成本監審過程中，也幫助企業明晰加強內部成本控制的方向，找準降低成本費用的關鍵環節，對促進企業降本增效具有十分重要的作用。

成本監審也是促進政府科學定價的基本依據。今年8月份，國家發展改革委印發的《關於進一步加強壟斷行業價格監管的意見》明確提出，要按照“準確核定成本、科學確定利潤、嚴格進行監管”的思路，建立健全約束與激勵相結合的壟斷行業定價制度。

“準確核定納入政府定價管理商品服務的合理費用支出，也就是定價成本，是科學制定價格的基本依據。”程行雲説，通過成本監審才能準確地掌握經營者真實的資産、成本、收入等定價關鍵信息，切實起到打開“黑箱”，摸清“底牌”，擠出“水分”的作用，為科學客觀的定價提供重要基礎。

景春梅表示，“黑箱”打開以後，政府對自然壟斷企業監管便有了實質性的抓手，有助於形成科學有效的政府監管。因此，成本監審制度的建立是我國壟斷行業監管的重大制度突破，也是建設現代化經濟體系的必然要求。

成本監審仍然任重道遠

隨著價格改革進入涉險灘、啃硬骨頭的攻堅階段，成本監審工作從後臺走向前臺。不過，作為價格管理中的新興事物，價格主管部門在開展成本監審中也遇到了很多困難和挑戰。

“困難之一，就是信息獲取難度非常大。”丁傑説，在成本監審中，價格主管部門對一些與企業定價不利的信息，經營者往往是拖延、回避甚至不提供資料和賬冊。由於信息不對稱，就需要監審人員耗費很多時間和精力，去收集相關信息。

由於大多數企業經營多種商品，政府定價只是其中的一部分，只有區別政府定價的商品和服務，並進行成本單獨的核算，才能為定價成本監審做基礎。這就需要成本監審人員花大力氣重新歸集和分攤成本，任務量非常大，也非常難。

從人員情況看，我國當前的成本監審力量十分薄弱，一般每個監審組不超過七八個人，涉及的卻是幾萬億元的資産、幾千個核算單位、幾百萬張財務報表的資料。

丁傑表示，成本監審作為加強價格監管，管細管好管到位的重要抓手，儘管近年來取得顯著成效，但是與黨中央、國務院的要求相比，與群眾的期盼相比，還是有距離的，面臨的任務依然艱巨。

鄭新業建議，要構建激勵壟斷企業主動降成本的激勵機制，讓成本監審帶來的成本減少反映到電網的管理效益之中；定期組織開展成本監審報告公開，讓被監審對象集中曬曬底數。

景春梅建議，要繼續完善成本監審辦法，施行制度化和常態化的監管機制；要“開門監審”，充分利用社會上第三方成本審計資源，組建專家團隊，彌補監管力量不足的短板；利用大數據等技術手段，加快推動行業的基礎數據庫建設，提高價格監管手段的現代化水平，使價格監管更高效、更精準。

丁傑表示，價格主管部門將繼續研究建立壟斷行業成本監管理論和制度體系，加強頂層設計，探索建立適應我國壟斷行業和價格改革新要求的成本監管理論和規則體系，將成本監審工作納入科學化、制度化、規範化的軌道。緊緊圍繞自然壟斷環節、重要公用事業和公共服務行業，進一步完善成本監審辦法，使成本監審成為促進壟斷行業健康良性發展的助推器。進一步加強成本隊伍建設，加強國際國內的交流與培訓，提高監管水平和人員素質，努力建設一支高效、精幹、專業、公正的調查監審隊伍，為做好新時代成本監審工作提供重要的人員組織保障。（記者 林火燦）