以改革創新促進鄉村振興

黨的十九大首次明確提出實施鄉村振興戰略。這是未來促進我國農業農村現代化的總戰略，也是未來我國“三農”工作的總抓手。真正做到鄉村振興，必須以改革創新的思路，清除阻礙農業農村發展的各種障礙，激發農村各類要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農業農村發展注入新動能。

一、緊緊圍繞農業農村同步現代化這一根本目標

進入新世紀以來，如何全面建成小康社會成為我國經濟社會發展的頭等大事。黨的十六大、十七大和十八大，均立足於2020年全面建成小康社會的戰略目標，對“三農”工作提出要求、作出部署。黨的十六大明確提出，統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。黨的十七大強調，要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十八大再次強調，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。在黨中央正確領導下，在過去十幾年全面建成小康社會的進程中，我國農業農村發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。

肯定成績的同時，也要清醒地看到，城鄉二元結構明顯仍是目前我國最大的結構性問題、農業農村發展滯後是我國發展不平衡不充分最突出的表現。從收入和消費看，儘管近年來農村居民收入和消費支出增長速度快於城鎮居民，但2016年我國城鎮居民人均收入和消費支出仍分別高達農村居民的2.72倍和2.28倍，城鄉居民家庭家用汽車、空調、計算機等耐用消費品的普及率差距仍然很大。從全員勞動生産率看，2016年非農産業達到人均12.13萬元，而農業只有2.96萬元，前者是後者的4.09倍。從基礎設施看，2016年全國農村還有46.2%的家庭使用普通旱廁，甚至還有2%的家庭沒有廁所；26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到集中處理或部分集中處理；38.1%的村村內主要道路沒有路燈。從基本公共服務看，2016年67.7%的村沒有幼兒園、託兒所；18.1%的村沒有衛生室、45.1%的村沒有執業（助理）醫師。從社會保障看，目前農村低保、新農保、新農合保障標準也明顯低於城鎮居民和城鎮職工。這還僅僅是數量上的差距，如果看質量，城鄉差距就更大了。

根據黨的十九大的部署，2035年我國要基本實現社會主義現代化，這比以前的部署提前了15年；2050年要把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，這比以前描繪的目標更高。儘管在未來3年決勝全面建成小康社會過程中，農業農村還會發生新的變化、取得新的進步，但到2020年實現全面建成小康社會目標時，我國城鄉二元結構仍將相當突出。從這個起點出發，我國將邁入全面建設社會主義現代化新征程，農業農村發展如何跟上整個國家現代化的步伐，是擺在我們面前的重大挑戰。如果説小康不小康關鍵看老鄉，那麼也可以説，現代化不現代化關鍵看農業農村。實施鄉村振興戰略，根本出發點就是要使農業農村現代化與整個國家現代化保持同步。

二、牢牢把握優先發展和融合發展兩大原則

在城鄉二元結構明顯的背景下，要促進農業農村現代化與國家現代化同步，必須深化對“農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題”這一重大論斷的認識，真正做到“始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。特別是要貫徹新發展理念，堅持農業農村優先發展和城鄉融合發展。

堅持農業農村優先發展，就是要發揮政府有形之手的作用，著力補國家現代化的短板。重點是兩個方面：一是推動公共資源向農業農村優先配置。這是消除城鄉之間基本公共服務存量差距的迫切需要，也是防止城鄉之間基本公共服務出現增量差距的必然要求。經過多年努力，農村基本公共服務體系的“四梁八柱”已經搭建起來，實現了從“無”到“有”的歷史性變革。目前主要問題在於公共服務領域的城鄉差距仍然太大，農村公共服務的保障水平太低。應把從“有”到“好”作為主攻方向，繼續推動城鄉義務教育一體化發展、著力提高農村義務教育質量和便利性，完善城鄉居民基本養老保險制度、著力增加農民基礎養老金，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度、著力提高農民報銷比例，統籌城鄉社會救助體系、著力提高農村低保標準和覆蓋面。加大農村道路、供水、供電、通訊等基礎設施投入，加快農村生活垃圾、污水處理能力建設。二是提高農業支持保護政策的效能。最近兩年，國家已開始著手調整完善農業支持保護政策，如實行棉花目標價格補貼試點、推行玉米“市場化收購+生産者補貼”、推進農業“三項補貼”制度改革。今後我國農業支持保護政策的力度還應繼續加大，關鍵是要調整政策的著力點。應突出競爭力指向，加大對農田水利、土地整治、農業科技、職業農民培訓等的投入，促進農業降成本、提效率。還應突出綠色生態指向，加大對退耕還林、退耕還濕和退養還灘、節水灌溉、耕地地力保護、化肥和農藥減量、農業廢棄物回收、地下水超採和重金屬污染地區治理等的投入，促進農業可持續發展。

堅持城鄉融合發展，就是要發揮市場無形之手的作用，著力推進農業農村發展的質量變革、效率變革、動力變革。我國農業農村已由高速增長階段轉向高質量發展階段。實現高質量發展，要求城鄉資源配置合理化、城鄉産業發展融合化。今後，解決好“三農”問題要借助城鎮的力量，解決好城市的問題也要借助鄉村的力量，城市與鄉村應水乳交融、雙向互動、互為依存。一是農村要對城鎮的新需求做出靈敏反應。城鎮居民對農産品量的需求已得到較好滿足，但對農産品質的需求尚未得到很好滿足；不僅要求農村提供充足、安全的物質産品，而且要求農村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風光等生態産品，以及農耕文化、鄉愁寄託等精神産品。捕捉這些新需求，應加快推進農業發展從增産導向轉向提質導向，大力發展農村休閒旅遊養老等新産業新業態。二是城鎮要對農村的新需求作出靈敏反應。發展資源節約、環境友好型農業，迫切需要新型肥料和低毒高效農藥；促進農業領域的“機器換人”、提高農業勞動生産率，迫切需要性價比高的農業機械，特別是適合丘陵山區和經濟作物生産的小型農業機械；改善農村人居環境、提高農民生活品質，迫切需要新型建築裝飾材料、皮實耐用的垃圾和污水處理設備、經濟適用的廚衛等家庭生活用品。捕捉這些新需求，應加快調整工業部門的技術結構和産品結構，提高“工業品下鄉”的針對性和效率。

三、切實抓好“人、地、錢”三個關鍵

實施鄉村振興戰略是一個系統工程，需要科學制定規劃，按照“産業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，全面推進各項振興措施落地。核心是抓好“人、地、錢”三個關鍵：

（一）促進鄉村人口占比下降、結構優化。2016年我國鄉村人口占比仍高達42.65%、第一産業就業佔比也高達27.7%，來自農村的城鎮常住人口中相當部分還未完全融入就業和居住的城鎮，總體而言我國仍處於“要富裕農民必須減少農民”的發展階段，必須堅定不移推進以人為核心的新型城鎮化，繼續促進鄉村人口進城和農業勞動力轉移。同時也要注意到，我國鄉村人口進城和農業勞動力轉移具有“精英移民”的特徵，進城的人口和轉移的勞動力在年齡、受教育程度、性別比例等方面明顯優於留在農村的那部分人口和勞動力。實現鄉村振興，必須在促進鄉村人口占比下降的同時，注重優化鄉村人口結構，提高鄉村人力資本質量。要優化農業從業者結構，加快培養現代青年農場主、新型農業經營主體帶頭人、農業職業經理人。既要重視從目前仍在農村的人中發現和培養新型職業農民，也要重視引導部分有意願的農民工返鄉、從農村走出來的大學生回鄉、在城市中成長的各類人才下鄉，將現代科技、生産方式和經營模式引入農業農村。加快培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，全面提高農村地區國家公務員、科技人員、教師、醫生等的能力和水平。

（二）加快建立鄉村振興的用地保障機制。深化農村土地制度改革，是促進現代農業建設、發展農村新産業新業態的迫切需要。一要以農業現代化為目標完善農村土地“三權分置”辦法。隨著承包戶就業結構、收入結構乃至居住地的變化，“農一代”逐步退出、“農二代”不願務農，以及城鄉社會保障制度的健全，承包地的生計保障功能在下降、生産要素功能在彰顯，應據此調整完善對集體所有權、農戶承包權、土地經營權的賦權，防止土地撂荒、地租過快上漲。二要完善農業設施用地管理政策。對農産品冷鏈、初加工、休閒採摘、倉儲等設施用地，停車場、廁所、餐飲等配套用地，應實行更靈活和寬鬆的管理政策。三要優化城鄉建設用地佈局。切實落實“將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用於支持農村新産業新業態”的既有政策。審慎改進城鄉建設用地增減挂鉤和耕地佔補平衡操作辦法，為鄉村振興留出用地空間，不要急於把農村建設用地騰挪到城市、把欠發達地區建設用地騰挪到發達地區。四要探索盤活農村閒置宅基地的有效途徑。在不以買賣農村宅基地為出發點的前提下，積極探索有效利用農村閒置宅基地的具體辦法。例如，農村集體經濟組織可以將村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，以入股、聯營等方式，發展鄉村休閒旅遊養老等産業和農村三産融合項目。又如，農村集體經濟組織可以通過出租、合作等方式，盤活利用空閒農房及宅基地。

（三）建立健全有利於各類資金向農業農村流動的體制機制。無論是實現“産業興旺”還是“生態宜居”，都需要大量資金投入。應從財政、金融、社會資本等多個渠道籌集鄉村振興所需資金。一要改革財政支農投入機制。一方面，要堅持把農業農村作為財政支出的優先領域，確保農業農村投入適度增加；另一方面，要把主要精力放在創新使用方式、提高支農效能上。要做好“整合”和“撬動”兩篇文章。“整合”，就是要發揮規劃的統籌引領作用，把各類涉農資金盡可能打捆使用，形成合力。“撬動”，就是要通過以獎代補、貼息、擔保等方式，發揮財政資金的杠桿作用，引導金融和社會資本更多地投向農業農村。二要加快農村金融創新。農村存款相當部分不能在農村轉化為投資，通過金融機構的虹吸效應流向城市，是亟待解決的現實問題。要從“建機制”和“建機構”雙管齊下。“建機制”，就是要落實涉農貸款增量獎勵政策，對涉農業務達到一定比例的金融機構實行差別化監管和考核辦法，適當下放縣域分支機構業務審批權限，解決投放“三農”貸款積極性不足的問題。“建機構”，就是要優化村鎮銀行設立模式、提高縣市覆蓋面，開展農民合作社內部信用合作，支持現有大型金融機構增加縣域網點，解決投放“三農”貸款市場主體不足的問題。三要鼓勵和引導社會資本參與鄉村振興。鼓勵社會資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業、農業服務業、農産品加工業，以及休閒旅遊養老等産業。創新利益聯結機制，引導社會資本帶動農民而不是替代農民。加強産權保護，穩定投資者預期。（國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員 葉興慶）