我國地方政府債務風險總體可控

疏堵結合 強化管理
我國地方政府債務風險總體可控

當前，有一種觀點誇大我國地方政府債務對經濟社會發展的負面影響，甚至將其稱為即將爆發的危機。這種觀點顯然有失偏頗。

客觀認識地方政府債務問題，首先需要厘清其統計口徑及範圍。我國曾于2014年按照負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務三個口徑，對地方政府債務存量進行清理甄別。清理甄別之後的數據顯示，截至2014年末，地方政府負有償還責任的債務餘額為15.4萬億元，負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務餘額為8.6萬億元。此後，我國進一步規範了地方政府舉債行為，明確規定地方政府舉債應採取發行政府債券方式，各級政府及其所屬部門不得直接或者間接通過企業、事業單位等其他任何主體舉借政府債務，也不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。通過PPP模式轉化為企業債務的，以及自2015年起融資平臺公司新增債務，均不再納入地方政府債務。這也意味著自2015年開始，不能再將融資平臺的債務增加等同於地方政府債務的增加，並且地方政府將不再産生新的負有擔保責任的債務。一些人沒有注意到這些統計口徑的變化，甚至將一些國有企業的債務也計入統計範圍，從而誇大了地方政府債務的規模。

從實際情況看，我國地方政府債務規模在風險可控範圍之內。截至2016年末，我國地方政府債務餘額為15.32萬億元，控制在年度地方政府債務限額17.19萬億元以內，地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%，低於國際貨幣基金組織90%—150%的控制標準參考值。如果加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，我國政府債務為27.33萬億元，佔國內生産總值的比重為36.7%，不僅低於國際公認的政府債務負擔率60%的警戒線，而且低於主要市場經濟國家和新興市場國家的平均水平。

進一步分析債務成因可以發現，西方國家的政府債務主要源於行政消耗、刺激消費以及迎合選民需求，具有“消耗性”特質。而我國地方政府債務主要是因地方基本建設投資而産生，具有“建設性”“生産性”特質，不僅可以提高生産生活水平，而且能夠增強未來經濟發展潛力。因此，我國地方政府債務安全和風險控制狀況要遠優於西方國家。

在大力規範和強化地方政府債務管理方面，我國採取了許多行之有效的措施。比如，允許地方政府適度舉債，同時對舉債主體、舉債方式、規模控制、預算管理、舉債用途、風險控制、責任追究等方面作出明確規定。實施債務置換、限額管理等措施，建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，提升地方政府債務管理能力，擠壓違規舉債空間。2017年7月，全國金融工作會議提出要嚴控地方政府債務增量，實行終身問責、倒查責任，進一步增強了對地方政府債務的約束力。

由此可見，我國地方政府債務風險總體可控。當然，我們也不能忽視其中隱藏的風險，尤其需要重視地方政府債務對供給側結構性改革和高質量發展的不利影響。進一步強化地方政府債務管理，既要強化流量管理，切實把債務風險關進籠子裏；更應著眼于存量調整，加快財政體制和地方融資機制改革，從深層次上解決這一問題。（作者為中國財政科學研究院研究員 陳龍）