《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》首次修改 讓“紅頭文件”更加規範

“紅頭文件”因往往套著象徵權威的“紅頭”而得名，泛指政府機關發佈的措施、指示、命令等非立法性文件，長期以來都是各級行政機關實施行政管理活動的重要抓手。

實踐中“紅頭文件”的産生數量最多、使用範圍最廣，可其中存在的“任性”問題也最為突出。近期，作為規範“紅頭文件”重要依據的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》兩部行政法規，迎來了2002年施行以來首次修改，修改後條例自2018年5月1日起施行。

“紅頭文件”的治理事關法治政府建設的成敗，如何推動國家立法的精神有效落地貫徹到各地的實踐中，也考驗著各級政府的智慧。目前，多地已就治理“紅頭文件”展開積極探索。

嚴格審查，逢錯必究

“紅頭文件”合法性審查機制，是防止行政規範性文件逾越“紅線”的防火墻。

2017年，貴州省政府法制辦收到貴州省潤黔水利商會關於各地州市、縣政府及部門制發的《會議紀要》《通知》等形式的規範性文件進行合法性審查的申請，並收到省政府督查室轉辦反映修改、廢止該類文件的網民留言。

經審查並會同省發展改革委、財政、國稅等有關主管部門研究，法制辦發現部分市、州政府，縣（區、市、特區）政府及部門制發的涉及企業註冊登記和繳納稅款的《會議紀要》《通知》等規範性文件與有關法律、法規和國家政策不一致，影響了正常的市場經濟秩序和市場公平競爭。

為此，省法制辦及時制發糾錯通知，要求涉及此類行為的政府和部門要立即組織開展相關規範性文件修改、廢止工作，立即停止執行違法的規範性文件，及時消除了由此帶來的負面影響。

2017年以來，貴州省政府法制辦按月組織對各市州政府和省直各部門報備的規範性文件進行備案審查，共對269件規範性文件進行集中審查，提出38件審查意見，並將審查通過的規範性文件目錄及時在門戶網站上向社會公佈。

“為確保行政規範性文件不逾‘紅線’，貴州在對規範性文件的審查中，實行‘逢文必審’和‘逢錯必糾’，嚴格設定‘緊箍咒’。”貴州省法制辦黨組書記、主任唐林説，“明確要求政府或部門規範性文件必須經本級政府或本部門法制機構進行合法性審查，未經合法性審查的，不得發文。凡與法律、法規規章相抵觸的，堅決予以糾正。”

及時清理，增強統一性和權威性

歷史形成的“紅頭文件”繁多蕪雜，如果行政規範性文件清理不及時，極易導致整個行政規範性文件體系不配套、不協調，從而影響行政規範性文件在適用上的統一性和權威性。

2017年福建省政府將《福建省技術市場管理條例》等13件省級地方性法規、省政府規章列為廢止項目，將《福建省行政事業性收費管理條例（修訂）》《福建省環境保護條例（修訂）》等13件法規列為提請省人大常委會審議的項目，並將《福建省海洋環境保護條例（修改）》等28件列入計劃；將《福建省礦産資源監督管理辦法（修訂）》等13件省政府規章列入修改項目。

事實上，這些包括“紅頭文件”在內的法規規章能得到清理，正是福建委託第三方評估清理省級地方性法規、省政府規章的成果。福建省政府法制辦有關負責人介紹，2015年以來由該省法制辦牽頭組織，委託廈門大學、福州大學、福建師範大學、華僑大學4所高校，對黨的十八大以前制定頒布的217件省級地方性法規、省政府規章進行全面評估清理。

據了解，4所高校最後形成省級地方性法規評估清理報告133件，省政府規章評估清理報告84件，評估清理報告共計320余萬字。共提出法條修改意見4000余條，其中加強和改進政府立法工作的意見810余條，涉及立法結構調整、立法瑕疵補正、文字表達改進等諸多方面。

“這是近年來我省規模最大的一次法律研究類政府購買服務，也是政府部門首次以競爭性磋商的方式購買法律研究類服務。”福建省政府法制辦有關負責人表示，其評估清理的範圍之廣、跨度之大在全國也屬罕見。

立法聽證匯民智

在大城市土地稀缺、樓價高企的今天，地下空間擴張在所難免，如何平衡消防安全利益與市民的居住、從業利益，也是擺在政府面前的一大難題。

2017年9月27日，廣州市政府法制辦在官方網站、微信公眾號、官方微博以及網絡媒體上發佈了《關於舉行〈廣州市消防規定（草案）〉立法聽證會的公告》，向社會各界公佈了舉行立法聽證會的時間、地點、聽證事項、報名方法等內容，並向社會公開徵集15名聽證代表參加聽證會。

在立法聽證會上，15名代表對廣州市住宅小區物業公司如何管理佔用消防車通道停放機動車輛的行為、住宅小區是否該建微型消防站、地下空間是否該禁止使用明火等問題展開了熱烈討論。經過充分的意見表達，多數代表傾向物業公司要嚴管住宅小區消防車通道，有條件的住宅小區要建微型消防站，以及地下空間宜禁止使用明火。

像這樣的從源頭約束“紅頭文件”任性的立法聽證會正越來越多。廣州市政府法制辦近年來將舉辦立法聽證會制度化，一般每年選取1至2個社會關注度高、與廣大市民利益切身相關的立法項目草案議題進行聽證。

“為不斷完善立法公眾參與制度，廣州市法制辦還在立法聽證會形式方面不斷地推陳出新。”廣州市法制辦相關負責人介紹，此前在2015年舉辦了引起社會各界強烈反響的“五類車”“禁售”制度現場立法聽證會，2016年則舉辦“氣瓶安全”、“臨近保質期和過期食品”網絡立法聽證會，“事實上，此次關於消防的立法聽證會更是採取‘線下’+‘線上’的模式，在現場聽證會同步進行網絡直播，兼具現場的‘深度’與網絡的‘廣度’。”

治理“紅頭文件”難點在基層

“濫發紅頭文件、特別借此排除和限制競爭、干預微觀經濟、限制市場主體和公民權利，會帶來巨大的危害。”國家行政學院教授任進表示，有的組織和個人利用紅頭文件設租尋租，甚至插手工程招標、政府投資、土地轉讓、政府採購和人事任免等，容易滋生腐敗。這種現象的存在，既不符合黨委領導經濟主要堅持按市場經濟規律辦事、發揮市場在資源配置中的決定性作用的要求，也不符合地方政府要依法全面正確履行職能的要求，從而影響職能科學、權責法定的法治政府的建設。

2017年9月26日中國政法大學法治政府研究院發佈了《中國法治政府評估報告2017》，中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏介紹，在“紅頭文件”治理方面評估結果顯示，市級政府的得分率總是高於所屬職能部門和區縣政府，“這也充分説明行政規範性文件法治化建設的重點和難點在基層，政府級別越低，規範性文件建設較為薄弱，問題較為突出的基本狀況。”同時，曹鎏認為從全國範圍來看，一些地方政府行政規範性文件法治化進程緩慢，短板明顯，已經成為當前推進法治政府建設的重要制約。

“中央立法是能夠徹底實現對行政規範性文件全面、有效、統一規制的必要之舉。”曹鎏建議參考《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的基本思路，由國務院制定一部能夠對行政規範性文件進行全方位規制的行政法規，具體內容應當涵蓋行政規範性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監督與問責等方面。

短評：關鍵在約束權力任性

《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中提出了到2020年基本建成法治政府的總體目標，而“紅頭文件”治理就是其中必須啃下的“硬骨頭”。

治理“紅頭文件”首先要在程序上進行規範。如果在制定環節缺少必要的程序約束，那麼行政機關的隨意發文，就極易對老百姓的權益産生不利影響，對法治的破壞也是不言而喻的。黨的十九大報告首次提出“依法立法”，無疑是對法制統一與合法程序價值的再次肯定。

然而，要解決“紅頭文件”背後權力“任性”這個實質問題，最終還是要回歸以民主立法促進科學立法的道路上來。

行政規範性文件的出臺，往往對公民、法人或者其他組織的權益會直接産生影響，因此與之利益相關的群體不僅關心，更可能有大量的“民間智慧”值得挖掘。而作為權力監督、公眾有序參與的前提，立法過程的公開與透明對於實現民主立法、科學立法就顯得至關重要。

一項公共決策的出臺，要讓公眾以各種形式有序參與其中，這不僅能夠提升立法決策的質量，更重要的是通過“眾人的事情眾人商量”的民主協商，讓政策能夠真正在執行中落地，避免新的問題産生。（記者 張璁）