農業部就耕地輪作休耕制度試點有關情況
舉行新聞發佈會

農業部于2018年2月23日（週五）上午10時，農業部新聞辦公室舉行新聞發佈會，介紹耕地輪作休耕制度試點有關情況，並回答記者提問。

發佈會現場。中國網 郭天虎 攝

【農業部辦公廳副主任 寧啟文】各位新聞媒體朋友們大家上午好，歡迎參加今天的新聞發佈會，首先問候大家新春愉快，對大家長期以來對“三農”工作的關心和支持表示衷心的感謝。中央高度重視生態文明建設，將開展耕地輪作休耕制度試點作為推進農業綠色發展、助力鄉村振興戰略實施的重要舉措。2016年以來，按照中央的部署和要求，農業部、財政部等十個部門和單位科學制定方案，協同合力推進。相關省份積極主動作為，狠抓任務落實，試點工作取得了明顯成效。

今天，農業部新聞辦公室舉行新聞發佈會，主要目的是介紹開展耕地輪作休耕制度試點的重要意義、主要成效，以及2018年重點工作安排。出席今天新聞發佈會的有農業部種植業管理司司長曾衍德，財政部農業司副巡視員凡科軍，農業部財務司副巡視員王晉臣。今天發佈會的議程主要有兩項：一是請農業部種植業管理司司長曾衍德司長介紹一下耕地輪作休耕制度試點的意義、成效和重點工作安排，二是回答記者的提問。首先請曾衍德司長介紹耕地輪作休耕制度試點的有關情況。

農業部種植業管理司司長曾衍德介紹有關情況。中國網 郭天虎 攝

【農業部種植業管理司司長 曾衍德】各位新聞界的朋友上午好，今天是正月初八，給大家拜個晚年。

開展耕地輪作休耕制度試點，是中央確定的一項重大改革任務。黨的十八屆五中全會提出探索實行耕地輪作休耕制度試點，黨的十九大又明確提出擴大輪作休耕試點。這充分展現了中央推進農業綠色發展、加快生態文明建設的堅定決心。2016年以來，按照中央的部署和要求，農業部、財政部等10個部門和單位，勇於扛起責任，履職盡責落實，有力有序推進耕地輪作休耕制度試點，取得了積極進展和成效。其意義主要有以下幾點：

一、開展耕地輪作休耕制度試點是我國農業生産方式變革的積極探索

探索實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的戰略安排，目的是促進耕地休養生息和農業可持續發展。

（一）開展耕地輪作休耕制度試點，是加快生態文明建設的重要任務。黨的十九大報告提出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。過去，為增産量保供給保吃飯，耕地超強度開發、水資源過度消耗、化肥農藥過量使用，農業生態環境嚴重透支。當前，亟需改變粗放的生産方式，把農業資源利用過高的強度“降”下來，把農業面源污染加重的趨勢“緩”下來，改變資源超強度利用的現狀、扭轉農業生態系統惡化的勢頭，實現資源永續利用。

（二）開展耕地輪作休耕制度試點，是實施鄉村振興戰略的重要內容。實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。開展輪作休耕試點，探索華北地下水漏斗區、湖南重金屬污染區和西北西南生態嚴重退化地區的有效治理方式，使污染的耕地逐步得到治理，使退化的生態逐步得到改善，讓水變清、山變綠、地變肥，美化農業農村生態環境，助力生態宜居。

（三）開展耕地輪作休耕制度試點，是提高農業供給體系質量的重要途徑。我國糧食和農業生産連年豐收，農産品數量快速增長，倉滿庫盈、供應充足，但結構性矛盾突出，資源錯配和供需脫節的問題亟待解決。輪作休耕就是要壓減庫存壓力大的玉米和稻穀，優化資源配置，調整種植結構，減少無效供給，增加有效供給。

（四）開展耕地輪作休耕制度試點，是鞏固提升糧食産能的重要舉措。習近平總書記多次強調，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。現在糧食供求狀況改善了，負重的耕地、透支的環境也該“歇一歇”了。輪作主要是實行玉米大豆輪作，發揮大豆根瘤固氮、養地培肥作用，實現種地養地結合，農業可持續發展。休耕就是減少耕地水資源利用，使耕地得到休養生息，同時加以治理，確保急用之時耕地用得上、糧食産得出。

二、耕地輪作休耕制度試點取得積極成效

2016年輪作休耕試點面積616萬畝，主要在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河北、湖南、貴州、雲南、甘肅9個省（區）實施。2017年輪作休耕試點面積1200萬畝，試點省份不變。兩年來，輪作休耕試點的內涵不斷豐富、路徑逐步清晰，取得了積極成效。

（一）技術模式成熟適用，生態效應初步顯現。主要體現在兩個方面：一個是，生産與生態相協調。冷涼區建立了“三三輪作”模式，重金屬污染區和生態嚴重退化地區建立了“控害養地培肥”模式，地下水漏斗區建立了“一季雨養一季休耕”模式。河北省200萬畝季節性休耕，年壓采地下水3.6億立方米。另一個是，適區與適種相一致。選擇豆科、茄科、禾本科等養分利用互補、病蟲發生規律不同的作物進行搭配，提高光溫水利用效率，減少病蟲危害損失。吉林東部山區輪作大豆後，化肥使用量減少30%以上、農藥使用量減少50%左右。

（二）産業結構趨於優化，經濟效應初步顯現。主要體現在“三增”：一是作物産量增加。通過作物間的輪作倒茬和季節性休耕，給下茬作物提供了良好的地力基礎和充足的生長髮育時間，提高了産量、改善了品質。河北小麥冬季休耕後，將一年兩熟夏玉米改為晚播春玉米或早夏播玉米，畝産提高10%以上。二是有效供給增加。在輪作休耕帶動下，兩年全國調減籽粒玉米5000萬畝，增加大豆1900多萬畝，增加雜糧500多萬畝。三是農民收入增加。比如，黑龍江省海倫市輪作種植富硒、高蛋白大豆40多萬畝，通過精深加工轉化，成為農民增收、財政增稅的“金豆子”。

（三）管理方式規範有效，監督手段初步建立。種植面積變化“天眼”察。採用衛星遙感技術，對輪作休耕區域進行遙感監測，輪在哪、休在哪，輪了多少、休了多少，一掃就知、一目了然。耕地質量變化“地網”測。針對輪作休耕區土壤類型和集中連片情況，按照“大片萬畝、小片千畝”的原則，科學佈置近800個土壤監測網點，定點跟蹤耕地質量和肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供依據。

總的看，耕地輪作休耕制度試點效果顯現，受到農民歡迎，正成為地方政府引領農業綠色發展的重要措施，江蘇等一些省份主動作為，自主開展輪作休耕試點，初步形成了上下聯動、多方參與的良好態勢。

三、下一步工作打算

下一步，農業部、財政部將認真貫徹落實黨的十九大精神，加大力度、狠抓落實，紮實推進耕地輪作休耕制度試點，儘快形成制度，加快常態化實施。

（一）制定實施方案。按照中央部署，今年將擴大輪作休耕試點。在總結試點經驗基礎上，已制定了今年的實施方案。主要體現在兩點：一個是，規模上擴大。2018年試點規模比上年翻一番，此後每年按照一定比例增加，加上地方自主開展輪作休耕，力爭到2020年輪作休耕面積達到5000萬畝以上。另一個是，區域上拓展。輪作在東北四省區的基礎上，新增長江流域江蘇、江西兩省的小麥稻穀低質低效區。休耕在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區的基礎上，將新疆塔裏木河流域地下水超採區、黑龍江寒地井灌稻地下水超採區納入試點範圍。

（二）加快形成制度。常態化實施，重在形成制度。今年，要在以下幾個方面取得實實在在的進展。一是加快形成輪作休耕組織方式，重點是探索實行中央統籌、省級負責、縣級實施的工作機制。二是加快形成輪作休耕技術模式，集成推廣一批不同區域生産生態兼顧的耕作制度，形成一批可複製、可推廣用地養地結合的技術模式。三是加快形成輪作休耕政策框架，根據不同區域、不同作物種植收益變化，科學確定補助標準，初步形成中央財政支持重點區域輪作休耕、地方財政自主開展輪作休耕的政策體系。四是加快形成輪作休耕監測評價機制，運用遙感等信息化手段，加強對輪作休耕區域的跟蹤監測。科學佈局耕地質量監測網點，跟蹤輪作休耕區域的耕地質量變化情況。

（三）強化責任落實。督促試點省政府分管領導親自抓在手上，省、縣、鄉及試點農戶層層落實責任，細化任務、細化要求。試點鄉（鎮）要與參加試點的農戶或新型經營主體簽訂輪作休耕協議，明確相關權利、責任和義務，保障試點工作依法依規、規範有序開展。

（四）精準指導服務。組織專家制定完善分區域、分作物耕地輪作休耕技術意見，指導試點地區農民儘快掌握技術要領，搞好機具改裝配套，落實替代作物種子，做到科學輪作、合理休耕。

（五）加強督促檢查。農業部、財政部會同有關部門對耕地輪作休耕試點開展督促檢查，重點檢查任務落實、資金落實等情況，並進行考核評分。同時，繼續開展第三方評估，委託第三方評估機構對試點的經濟效益、社會效益、生態效益等方面進行評價。

謝謝。

農業部辦公廳副主任寧啟文主持發佈會。中國網 郭天虎 攝

【寧啟文】下面請媒體機構向在座各位提問，提問前請通報一下所在的媒體機構。

【光明日報記者】我想問一下貫徹落實黨的十九大報告的精神和中央經濟工作會議，中央農村工作會議的精神，當前和今後一個時期擴大耕地輪作休耕制度試點有怎樣的部署和安排？謝謝。

【曾衍德】這個問題提的比較好。因為開展輪作休耕制度試點從黨的十八屆五中全會提出到黨的十九大報告，到我們説的中央經濟工作會議和中央農村工作會議都對這項工作提出了要求，這是一項重要任務。農業部和財政部堅決貫徹中央的部署，明確提出要以高度的自覺、擔當的氣魄、有力的措施，務實創新抓好試點工作。重要的目標是要儘快形成制度，加快常態化實施，我們考慮在思路上就是要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發展理念，以綠色發展為導向，以改革創新為動力，落實藏糧于地、藏糧于技戰略，突出生態優先、綜合治理，堅持問題導向和底線思維，以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，聚焦重點區域，紮實穩妥集中連片地推進耕地輪作休耕制度試點，加快構建有中國特色的耕地輪作休耕制度，探索形成輪作休耕與調節糧食等主要農産品供求餘缺的良性互動關係，促進生態環境改善和資源永續利用，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。這是我們在思路上的考慮。

在原則上，我們提出“三注重、一尊重”，一是要注重産能提升，休耕不是棄耕，更不能廢耕，休耕不能改變耕地的性質，也不能削弱糧食生産能力，這是一條底線。二是要注重政策引導，就是要建立利益補償機制，對承擔試點的農戶給予必要的補助，確保試點農戶收入不降低。三是要注重問題導向。我們提出要堅持輪作為主，休耕為輔，輪作重點在東北連作障礙區，休耕重點在地下水漏斗區、重金屬污染區，還有我們講的生態嚴重退化地區。四是要尊重農民意願，不搞強迫命令，不搞一刀切，讓農民自主參與輪作休耕。

在目標上，我們提出要加快形成制度，這是最根本的任務，這一點非常重要。我們的目標就是要通過試點建立耕地輪作休耕的組織方式、技術模式和政策體系，探索形成輪作休耕與調節糧食等主要農産品供求餘缺的互動關係，建立有中國特色的耕地輪作休耕制度。

在措施上，我們考慮是“三個加強”，一是加強組織領導，試點需要加強組織領導，今後常態化實施更需要加強組織領導，關鍵是要形成一種責任落實的長效機制，這就是我們提出的要中央統籌、省級負責、縣級實施的長效機制，通過這樣明確責任主體抓好落實。二是加強政策扶持，因為輪作休耕會調整現有的種植模式，也會影響農戶的種植收益，要讓農民願意輪、願意休，就要有政策扶持。我們提出加快形成中央財政支持重點區域輪作休耕的政策體系，同時鼓勵地方自主開展輪作休耕。三是加強督促檢查，我們提出的是輪作休耕在哪，督促檢查就到哪，這一條我們要堅持。現在來看，工作督導是一種有效形式，需要堅持和完善。但是我們還需要利用信息化的技術，比如説利用衛星遙感監測，實時跟蹤、實時監測，效果很明顯，確保輪作休耕任務落實到位。謝謝。

【中央人民廣播電臺記者】我們想關注一下財政方面的支持政策，這兩年中央財政支持開展耕地輪作休耕的試點，請問有哪些政策措施？另外，下一步要保證農民不吃虧、有積極性，在中央財政補助政策上面還會怎麼進行設計、怎麼考慮呢？

【曾衍德】我們講的輪作休耕主要的一點是收益的比較、收益的變化，農民算賬比我們清楚，這個問題我想請財政部凡科軍副巡視員解答一下。

財政部農業司副巡視員凡科軍回答記者提問。中國網 郭天虎 攝

【財政部農業司副巡視員 凡科軍】財政部高度重視耕地的輪作休耕試點工作，認真貫徹落實黨中央國務院的部署要求，安排專項資金支持開展耕地的輪作休耕試點，並逐步擴大試點規模。2016年開始，中央財政就安排了14.36億元，試點面積616萬畝，2017年安排了25.6億元，試點面積1200萬畝，2018年擬安排約50億元，試點面積比2017年翻一番，達到2400萬畝。為了保證參與耕地輪作休耕制度試點的農民不吃虧、有積極性，我們在實施中不斷完善輪作休耕補助政策，補助標準實現兩個平衡。第一個平衡，注重作物之間收益的平衡，根據不同作物種植收益的變化，合理測算輪作補助標準，讓農民改種以後有賬算，不吃虧。比如説，在東北冷涼區，按照玉米大豆1：3的收益平衡點，每畝輪作補助150元。第二個平衡，注重區域間收入平衡，綜合考慮不同區域間經濟發展水平、農民收入等因素，合理測算休耕補助標準，每畝補助500-800元。補助對象做到兩個精準，第一個精準，任務精準落實到戶，與每一個試點戶簽訂3年的輪作休耕協議，明確相關權利、責任和義務，特別是休耕地要做到休而不退、休而不廢。第二個精準，補助資金精準發放到戶，明確補助對像是實際生産經營者，而不是土地承包者，防止出現爭議和糾紛。

在這個基礎上，我們要求試點省因地制宜採取直接發放現金或者是折糧實物補助的方式，落實到縣鄉，兌現到農戶，並將輪作休耕補助與玉米大豆生産者補貼等政策相銜接，最大限度發揮資金的激勵效應。

【經濟日報記者】我關注的問題是，今後一個階段財政部在推進耕地輪作休耕制度試點以及農業綠色發展方面有什麼進一步的考慮和安排？

【凡科軍】黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，將其納入社會主義現代化建設“五位一體”總體佈局。財政部認真貫徹落實，牢固樹立綠色發展理念，主動作為，開拓創新。2016年底，財政部和農業部共同研究起草了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，報請中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過，並經國務院同意，聯合向各省、自治區、直轄市人民政府和相關部門印發，督促各地抓好落實。同時，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於創新體制機制推進農業綠色發展意見》要求，進一步健全支持農業綠色發展的體制機制，不斷加大對農業綠色發展的投入力度，促進農業可持續發展。

黨的十九大提出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國的目標任務，為農業綠色發展指明了方向。當前和今後一個時期，財政部將全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，牢固樹立社會主義生態文明觀，緊密結合實施鄉村振興戰略，統籌生産生活生態，堅持質量興農、綠色興農戰略，持續加大對農業綠色發展的支持力度，督促落實以綠色生態為導向的農業補貼制度，走産出高效、産品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。在加大耕地輪作休耕試點的同時，還將重點抓好以下四個方面的工作：

一是著力推進農業綠色發展。主要是擴大畜禽糞污資源化利用試點，建立長江流域重點水域禁捕補償制度，深入推進新一輪草原生態保護補助獎勵政策，繼續支持湖南重金屬污染耕地修復及種植結構調整試點，繼續開展秸稈綜合利用、果菜茶有機肥替代化肥、廢舊地膜回收利用、黑土地保護利用試點，推進種養加一體、農牧漁結合，大力發展綠色循環優質高效農業。

二是大力支持林業生態保護。主要是積極支持實施林業生態保護工程，完善天然林保護制度，擴大新一輪退耕還林還草規模，開展大規模國土綠化行動。

三是統籌推進水資源保護和水生態修復。重點是支持實施河長制、湖長制以及最嚴格的水資源管理制度，將地下水超採綜合治理範圍擴大到河北、山東、山西、河南四個省份，全面推進農業水價綜合改革，支持水土流失綜合治理，推進江河湖庫水系連通。

四是增加農業生態産品和服務供給。積極開發觀光農業、遊憩休閒等涉及農業相關生態産業，將生態優勢轉化為發展生態經濟的優勢，提供更多更好的綠色生態産品和服務，打造綠色生態環保的鄉村生態旅遊産業鏈。

【央視記者】建立符合我國國情科學合理的耕地輪作休耕制度，促進農業可持續發展，中央層面在制度建設、風險防控、監督管理方面是如何考慮的？

【曾衍德】這個問題大家很關注，耕地輪作休耕補助政策能否到位，是我們共同關注的一個問題，這個問題請財務司王晉臣副巡視員回答。

農業部財務司副巡視員王晉臣回答記者提問。中國網 郭天虎 攝

【農業部財務司副巡視員 王晉臣】央視記者問題提得非常準，也很到位，提到幾個方面是我們建立耕地輪作休耕制度的關鍵性措施，相關內容剛才曾司長和凡科軍副巡視員都有所介紹，下面我再作一個簡要的介紹。

開展耕地輪作休耕制度試點是黨中央的重要決策部署，我們必須從堅定“四個意識”的高度，增強政治自覺，切實強化責任意識和擔當意識，切實把試點工作抓緊抓實抓好。為確保耕地輪作休耕任務落實到位，杜絕出現拿了補助又不輪作或者不休耕的情況，加快建立符合我國國情、科學合理的耕地輪作休耕制度，我們主要從三個方面來推動落實。

一是完善制度建設。制度建設是政策任務落實的基礎。近兩年，農業部、財政部在耕地輪作休耕制度試點任務落實、資金管理、質量監測、績效評價等方面建立健全了一整套管理制度，有序有效推進試點政策落實。主要是探索推進“大專項+任務清單”管理制度，在下放資金使用管理權限的同時，將耕地輪作休耕試點作為約束性任務指標和重點績效考核指標下達到省，要求資金專款專用、補助標準不降低。同時，建立任務落實責任制，要求試點省與試點縣簽訂責任書，試點縣與試點鄉鎮簽訂責任書，試點鄉鎮與試點農戶和新型經營主體簽訂協議書，明確各自的任務和責任，切實推動各項任務落實。制定印發《輪作休耕試點區域耕地質量監測方案》，按照“大片萬畝、小片千畝”的原則，在試點區域科學佈置監測網點，跟蹤耕地質量和土壤肥力變化情況，也為我們科學評估輪作休耕試點提供有效的數據支撐。我們還制定印發了《耕地輪作休耕制度試點考核辦法》，對試點省的組織領導、任務落實、督促檢查等6個方面、22項指標開展了百分制的考核，通過省級自評、部門復核、綜合評定，來確定考核的等級，作為年度試點任務安排的一個重要依據。今後，我們將及時總結經驗，強化管理，進一步完善相關管理制度，確保這項政策有效落實。

二是強化監督檢查。這一塊主要從兩個方面入手：一方面，切實加強督導檢查。在關鍵的農時季節，農業部會同財政部開展聯合督導檢查，重點檢查試點區域政策公開、任務細化、資金使用和監督考核等方面的情況，從而及時發現問題、糾正問題，幫助試點地區解決工作推進中的體制和機制方面的問題，為試點的順利開展提供有力支撐和保障。另一方面，我們注重運用好現代化的監管手段。主要是推動建立“天空地”數字農業管理系統，通過衛星遙感技術對輪作休耕區域進行全方位的監測，實現試點區域的全覆蓋，實時跟蹤試點地塊種植作物的變化情況，掌握輪作區替代作物的種植情況，以及休耕區養地作物的種植情況，從而確保輪作休耕試點任務落到實處，為監督試點工作開展提供客觀依據，同時也能夠有效的規避相關道德風險。

三是抓好績效管理。去年我們委託科技部科技評估中心作為第三方機構，採取實地調研和書面調研相結合的方式，隨機抽取部分試點省，深入一些試點市縣和試點農戶，對輪作休耕政策落實、實施成效、群眾滿意度的進行了科學的評估和客觀的評價。今年，我們還將繼續開展第三方評估，同時全面推進政策績效評價工作，根據新形勢下政策落實和任務推進的相關要求，進一步完善耕地輪作休耕制度試點績效評價制度體系，全面建立激勵約束機制，對幹得好的省份予以表揚、獎勵、擴大試點，對於幹得不好的省份，我們將進行通報批評、約談、減少試點甚至取消試點資格。對各省的績效評價情況，我們還將及時向國務院進行報告。

對央視記者提的這個問題，我簡要介紹這些情況。

【人民網記者】從過去兩年的試點結果看，耕地輪作休耕制度試點對當年當季的糧食産量會帶來什麼樣的影響？對於國家的糧食安全會不會有影響？

【曾衍德】這個問題大家很關注。因為我們是一個人多地少的大國，糧食安全的事一直是我們國家關注的一件大事，應該講這些年，中央高度重視糧食生産，採取了一系列的措施，促進糧食穩定發展，保障國家糧食安全。這些年糧食連年豐收，糧食産量已經連續五年保持在12000億斤以上，可以講現在是倉滿庫盈，供給充足。當前我國糧食的供求狀況也出現了一些新的變化，主要表現為階段性的供大於求與供給不足並存。我們講“供大於求”，主要是近些年糧食進口量增加與國內糧食連年豐收“碰頭”，供給大於需求，糧食庫存增加。“供給不足”，主要是大豆、雜糧及有市場需求的綠色優質農産品供給不足。針對這兩個問題，我們正在積極推進農業供給側結構性改革，主動作為，加大力度，調整種植結構。這兩年，我們推進結構調整取得了比較好的成效，一個方面，減少了無效供給，近兩年減少籽粒玉米5000萬畝，緩解了玉米庫存壓力。另一方面，增加了有效供給，主要是增加了大豆，大豆這兩年增加了1900多萬畝，還增加了雜糧500多萬畝，這都是有市場需求的。

回到你提到的問題上，輪作休耕對糧食安全有多大影響？我們算了一下，去年輪作休耕1200萬畝，其中輪作1000萬畝，休耕200萬畝，大概影響糧食産量近80億斤，相當於整個糧食年産量的0.6%，相對於現在我國糧食年産量12300多億斤的大數，這80億斤佔比還是非常小的。我們講開展輪作休耕，不是不重視糧食，相反是要鞏固提升糧食産能。因為休耕區域都是生態脆弱地區和耕地退化地區，通過輪作休耕使耕地得到休養生息。輪作的區域主要是通過用地養地結合，培肥地力，實現永續發展。更重要的是，在開展耕地輪作休耕制度試點中，我們堅持輪作為主、休耕為輔，休耕的比重不大，輪作是主要的。同時堅持休耕不是棄耕，更不能廢耕，確保急用時耕地用得上，糧食産得出。總的看，我國糧食安全是有保障的，這個可以放心。謝謝。

【寧啟文】由於時間關係，今天新聞發佈會到此結束，感謝各位新聞媒體朋友的出席和支持，希望大家對耕地輪作休耕制度試點進行充分報道，引導社會各界關注支持試點工作，增強農業綠色發展的自覺性。謝謝大家，發佈會到此結束。