耕地輪作休耕制順利“開犁”

面積增加到3000萬畝、集中連片整建制推進——
耕地輪作休耕制順利“開犁”

萬物土中生，有土斯有糧。耕地作為自然生態系統的重要一環，必須實行最嚴格的保護。開展耕地輪作休耕制度試點，就要改變過度依賴資源消耗的發展方式。確保輪作休耕落到實處，既需要政府推動引導，也需要財政資金補助支持，更需要通過多元化生態補償機制，將輪作休耕變為農民自覺行為——

萬物土中生，有土斯有糧。耕地作為自然生態系統的重要一環，必須實行最嚴格的保護，讓“負重”的耕地歇一歇。黨的十九大報告中提出要擴大輪作休耕試點。今年《政府工作報告》也明確，耕地輪作休耕制度試點面積增加到3000萬畝。

日前，農業農村部召開的耕地輪作休耕制度試點推進落實會議透露，今年輪作休耕試點在制度化上取得了新突破，輪作以縣（市）為單位、休耕以鄉鎮或行政村為單位，集中連片整建制推進。輪作新增長江流域江蘇、江西兩省的小麥稻穀低質低效區，休耕新增新疆塔裏木河流域地下水超採區、黑龍江寒地井灌稻地下水超採區。

節資源、提品質：

農業綠色發展的應時之舉

開展耕地輪作休耕制度試點，就要改變過度依賴資源消耗的發展方式。長期以來，河北黑龍港地區地下水超採過度，形成了約3.6萬平方公里的漏斗區；湖南長株潭地區由於土壤本身重金屬含量高，加之工業“三廢”問題，導致重金屬污染嚴重；西南西北部分地區生態環境脆弱，耕地過度開發利用。2016年，全國輪作休耕在以上述地區為重點的616萬畝土地上率先試點，2017年擴大到1200萬畝。

輪作休耕涉及污染耕地修復治理、地下水超採壓減、耕地質量保護提升等，要求節約與高效並重、修復與治理結合，形成技術模式。農業農村部副部長余欣榮説，過去我們的耕地“連軸轉”，四海無閒田。如今，試點努力讓耕地得到休養生息，生態得到治理修復。冷涼區建立了玉米與大豆、雜糧、飼草等輪作倒茬模式，重金屬污染區和生態退化區建立了控害養地培肥模式，地下水漏斗區建立了一季雨養一季休耕模式。

“在河北，農業用水是社會總用水的大頭，冬小麥灌溉又是農業用水的大頭。全省200萬畝季節性休耕，年減少開采地下水3.6億立方米。”河北省農科院旱作農業研究所副所長劉貴波説，河北是資源型缺水省份，畝均水資源佔有量僅為全國平均值的1/7。把小麥、玉米一年兩熟改為早播玉米一年一熟，實現一季（小麥）休耕、一季（玉米）雨養，可以利用玉米雨熱同期的優勢，平均每畝減少用水180立方米。

耕地輪作休耕帶動了農業綠色發展，作物佈局日趨合理，産業結構不斷優化。兩年多來，東北等地通過推廣糧豆等多種輪作模式，減少了庫存較大的籽粒玉米，增加了有市場需要的大豆。去年全國調減籽粒玉米近2000萬畝，大豆增加870多萬畝。通過作物間的輪作倒茬和季節性休耕，給下茬作物提供了良好的地力基礎和充足的發育時間，不僅産量有提高，品質也明顯改善。

不吃虧、有進賬：

生態補償機制的創新探索

近兩年，各地積極推行試點，對改善農田生態、調節土壤環境，起到了推動作用。不過，受傳統思想觀念、種植比較效益等影響，有的地方農民接受程度較低。短期看，目前輪作休耕還需要政府的推動引導，需要財政資金的補助支持。長期看，把這種種植模式變成農民的自覺行為，還需要一個過程，離不開多元化的生態補償機制。

業內認為，輪作休耕能不能制度化實施，補助政策是試點階段的重要保障，也是撬動社會資本參與綠色發展的有力杠桿。輪作休耕後，因為作物變化，農民的種植收益也會産生影響。只有讓農民不吃虧、有進賬，才能主動輪、願意休。一般講，休耕補助標準大體在當地土地流轉費上下波動，過高容易造成“獎懶罰勤”、形成不良導向，過低就會造成“寧種不休”、任務難以落實，把握好度很關鍵。

財政部農業司副巡視員凡科軍説，輪作要注重作物間收益的平衡，根據年際間不同作物的種植收益變化，對輪作補助標準科學測算，讓不同作物收益基本相當。比如，東北地區玉米大豆輪作，按照1：3的收益平衡點測算，確保改種大豆後收益基本平衡。休耕要注重地區間的收入平衡，綜合考慮不同區域間經濟發展水平、農民收入、市場價格等因素，合理測算休耕補助標準。對農戶原有作物種植收益和土地管護投入，給予必要的補助。

在今年3000萬畝試點面積中，由中央財政支持的有2400萬畝，聚焦東北冷涼區、地下水超採區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區，這些區域是當前最迫切需要開展試點的區域。還有600萬畝鼓勵地方自主開展。凡科軍説，今後根據農業結構調整、國家財力和糧食供求狀況，還要適時研究擴大試點規模。

江蘇省是率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點的地區。2016年起，江蘇省財政專項安排5000萬元用於試點，選擇在沿江及蘇南等小麥赤霉病易發重發地區、丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區、沿海灘塗等土壤鹽漬化嚴重地區先行先試。“試點效果非常好，特別是在冬季培肥和輪作換茬過程中，不種小麥，種了綠肥油菜、豆科植物，促進了休閒農業的發展。”江蘇省農委副主任張堅勇説，全省試點已擴大到20個縣。

“天眼”察、“地網”測：

常態化實施的機制保障

如何確保輪作休耕落到實處？記者了解到，各地有兩大妙招。一是種植面積變化“天眼”察。採用衛星遙感技術，對輪作休耕區域實行遙感監測，跟蹤監測輪作區種植作物變化、休耕區養地作物種植情況，輪在哪、休了多少，一目了然。二是耕地質量變化“地網”測。針對輪作休耕區土壤類型和集中連片情況，按照“大片萬畝、小片千畝”的原則，全國佈置近800個土壤監測網點，定點跟蹤耕地質量和肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供依據。

據測算，輪作休耕試點對國家糧食安全的影響是有限的。去年實施輪作休耕1200萬畝，影響糧食産量近80億斤，僅佔我國糧食産量的0.6%。農業農村部種植業司司長曾衍德表示，開展輪作休耕，不是不重視糧食，相反是提升糧食産能的重要措施。因此，在制度邊界上要嚴格掌控。輪作是用地養地結合，休耕要注意地力培肥。在試點中，堅持輪作為主、休耕為輔，同時禁止棄耕，嚴禁廢耕，不能改變耕地性質，不能削弱農業綜合生産能力，確保急用之時耕地用得上、糧食産得出。

曾衍德説，今年要著力完善政策框架。在區域上動態調整。輪作休耕地塊3年不變，確保見成效。連續實施幾年後，如果土壤改良了、結構優化了，可以考慮適時退出，恢復農業生産。在標準上，分類施策。輪作休耕區域覆蓋範圍廣、涉及作物種類多，標準上不搞“一刀切”，各省可因地制宜調整不同地區、不同作物間的補助標準。隨著輪作休耕長期效果逐步顯現、綠色發展理念深入人心，農民就會自覺地開展輪作休耕，使之成為常態。

余欣榮表示，下一步，要逐步擴大試點區域和規模，力爭實現“三個全覆蓋”，就是對東北地區第四五積溫帶輪作全覆蓋，對供需矛盾突出的大宗作物品種全覆蓋，對集中實施區域內的新型經營主體全覆蓋，進而使輪作休耕全面推開，力爭到2020年輪作休耕面積達到5000萬畝以上。