市場監管總局辦公廳關於建議糾正內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭有關行為的函

市場監管總局辦公廳關於建議糾正內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭有關行為的函
市監價監函〔2018〕412號

內蒙古自治區人民政府辦公廳：

根據舉報，我局對內蒙古自治區公安廳在推進全區印章治安管理信息系統整合聯網及推廣使用新型防偽印章工作中，涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的案件進行了調查。

現已查明，2013年4月23日，內蒙古自治區公安廳印發《全區印章治安管理信息系統整合聯網及推廣使用新型防偽印章實施方案》（內公辦〔2013〕60號，以下簡稱“60號文”），直接指定內蒙古恭安金豐網絡印章科技有限責任公司（簡稱金豐公司）統一負責全區新型防偽印章系統軟體的開發建設。在執行“60號文”過程中，內蒙古自治區公安廳採取各種措施強制各盟市公安機關和刻章企業卸載正在使用的、經公安部檢測通過的系統軟體，統一安裝金豐公司開發的系統軟體，並要求刻章企業向金豐公司購買刻章設備和裝有加密電子芯片的硬質章材。

我局認為，內蒙古自治區公安廳上述做法排除和限制了印章治安管理信息系統軟體市場以及刻章設備、章材市場的競爭，侵犯了各盟市公安機關和刻章企業的自主選擇權，人為增加了企業刻章生産成本，不合理地推高了印章價格。相關行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定，屬於《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”的行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內容的規定”的行為。

我局在調查結束後，向內蒙古自治區公安廳反饋了案件定性依據和結論，以及相關整改建議，包括：1.廢止或者修改“60號文”排除限制競爭的相關規定；2.撤銷與金豐公司簽訂的《新型防偽印章治安管理信息系統建設合同》；3.停止濫用行政權力，強迫各盟市公安機關安裝金豐公司系統軟體、卸載已有系統軟體，強迫刻章企業向金豐公司購買章材和刻章設備的行為等。內蒙古自治區公安廳表示完全接受並積極整改，但至今未向我局報送具體的整改方案，也未開展實質性整改工作。

依據《反壟斷法》第五十一條關於“反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議”的規定，現建議內蒙古自治區政府責令公安廳改正相關行為。案件主要事實和具體整改建議附後。

請於2018年7月10日前將有關整改情況函告我局。

附件：內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭的主要事實和整改建議。

市場監管總局辦公廳
2018年6月19日

附件

內蒙古自治區公安廳濫用行政權力
排除限制競爭的主要事實和整改建議

一、案件基本事實

2013年3月，內蒙古自治區公安廳（以下簡稱內蒙古公安廳）與內蒙古恭安金豐網絡印章科技有限責任公司（以下簡稱金豐公司）簽訂了《新型防偽印章治安管理信息系統建設合同》，約定由金豐公司提供經公安部檢測合格的新型防偽印章治安管理信息系統軟體，統一負責全區印章治安管理信息系統（以下簡稱印章系統）的升級改造和整合聯網，並由金豐公司向全區所有的刻章企業供應符合國家有關技術標準的章材和芯片；內蒙古公安廳為印章系統提供場地、環境以及政策支持，協調自治區有關部門和盟市治安管理部門，為系統建設、運行、推廣、維護提供必要條件。

2013年4月23日，內蒙古公安廳向各盟市公安局下發了《全區印章治安管理信息系統整合聯網及推廣使用新型防偽印章實施方案》（內公辦〔2013〕60號，以下簡稱“60號文”），決定按照“統一領導、統一規劃、統一標準、統一建設”原則，對全區印章系統進行升級改造和整合聯網，明確規定“依照政府採購程序，金豐公司為全區新型防偽印章系統建設項目中標單位，負責新型防偽印章系統軟體的開發建設”，要求“各地積極支持配合金豐公司建設維護全區印章系統管理平臺，杜絕自行其是、各自為政”。但經調查發現，選擇金豐公司作為印章系統建設單位，並未履行任何招投標程序。

“60號文”出臺後，內蒙古公安廳多次要求各盟市公安局儘快落實文件要求，卸載正在使用並經公安部檢測通過的系統軟體，安裝使用金豐公司的系統軟體，並要求全區刻章企業統一向金豐公司採購符合國家有關技術標準的章材、芯片以及配套硬體設備等。2017年1月6日，內蒙古公安廳再次向各盟市公安局下發《關於落實自治區黨委巡視組意見強力推動印章系統建設的通知》（內公網傳〔2017〕260號），要求“對於已完成金豐系統安裝調試卻仍在使用舊系統運行的盟市，要切實採取措施，淘汰舊系統，啟用新系統；對於至今尚未安裝金豐系統的盟市，要迅速採取制定貫徹落實措施，明確責任部門、責任人，抓緊時間落實”。在內蒙古公安廳的督促下，截至目前，除包頭市外，其他11個盟市均已安裝金豐公司的系統軟體，或者由原系統軟體供應商與金豐公司共同建設。

“60號文”出臺前後內蒙古自治區各盟市印章系統一覽表

二、案件定性分析

內蒙古公安廳的相關做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定，屬於《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”的行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內容的規定”的行為。

（一）排除和限制了印章系統軟體市場的競爭

1.各地公安機關和刻章企業在選擇印章系統軟體上擁有自主權。2000年4月，公安部頒布《印章治安管理信息系統標準》（以下簡稱《標準》），並下發《關於貫徹執行<印章治安管理信息系統標準>的通知》（公通字〔2000〕36號），要求各地公安機關認真貫徹執行《標準》，所應用的印章系統軟體必須經過公安部檢測並符合《標準》，同時嚴禁借推廣應用印章系統為名，強制更換印章或推行“防偽印章”。2001年8月31日，公安部又下發《關於規範印章治安管理信息系統建設的通知》（公傳發〔2001〕2512號，以下簡稱“公安部2512號文”），明確要求“嚴禁獨家壟斷。各省、自治區、直轄市必須通過公開招標的方式，選擇3家以上的系統軟體在本省範圍內供各地、州、市推廣使用”。因此，各地公安機關和刻章企業在選擇系統軟體上擁有一定的自主權。“60號文”出臺前，內蒙古自治區10個盟市自行選擇了經公安部檢測評估合格的系統軟體，在各自轄區內建立了印章系統。自治區印章系統軟體市場是競爭性、開放性的。

2.內蒙古公安廳相關做法排除和限制了系統軟體市場競爭，形成並強化了金豐公司的壟斷地位。“60號文”規定由一家企業統一建設全區印章系統，本身就違背了“公安部2512號文”的精神和要求，而且未經招投標程序直接指定金豐公司，剝奪了其他系統軟體供應商參與競爭的機會，也侵犯了各盟市公安機關和刻章企業自主選擇系統軟體的權利。“60號文”出臺後，內蒙古公安廳強迫各盟市公安機關和刻章企業卸載運行良好的現有系統軟體，統一安裝金豐公司的系統軟體，將盟市公安機關拒絕安裝金豐公司系統軟體視為“不作為”、“亂作為”，責令相關負責人檢討整改，對未安裝金豐公司系統軟體的刻章企業的刻章申請不予審批備案，迫使7個盟市更換原有的系統軟體，2個盟市原有軟體供應商被迫與金豐公司開展合作，導致大量供應商被清除出系統軟體市場，形成和強化了金豐公司的壟斷地位，嚴重破壞了公平競爭的市場秩序。

（二）排除和限制了章材和刻章設備市場的競爭，增加了刻章企業和印章用戶的成本

“60號文”出臺前，刻章企業可以自行選購經過公安部鑒定合格的章材（包括銅質和塑料），自行購置符合《標準》的刻章設備。章材和刻章設備市場存在競爭，交易價格由買賣雙方協商確定。據調查章材價格一般在10元/枚至35元/枚之間。“60號文”出臺後，內蒙古公安廳強迫刻章企業更換金豐公司開發的裝有加密電子芯片的新型防偽印章，購買金豐公司統一定制的新型防偽印章章材（每枚最低55元、最高85元）；採購與金豐公司系統軟體配套的“中晶高清掃描儀”（每台1600元）、速拍證卡讀寫一體機（每台4800元）、全銅印章雕刻設備（每台4萬元）等硬體設備，據調查這些設備價格要比一般市場價格高出一倍以上。上述做法大大增加了刻章企業的生産成本，導致印章價格明顯上漲，加重了印章用戶的負擔。“60號文”出臺前，每枚印章價格最高不超過200元。“60號文”出臺後，金豐公司向刻章企業推薦的指導價為每枚280元。

三、相關整改建議

為恢復公平競爭的市場秩序，保障有關經營者的合法權益，建議內蒙古公安廳作出如下整改：

（一）停止濫用行政權力，強迫各盟市公安機關安裝金豐公司系統軟體、卸載已有系統軟體，強迫刻章企業向金豐公司購買章材和刻章設備的行為。

（二）廢止“60號文”關於指定金豐公司負責全區新型防偽印章系統軟體的開發建設、強迫各地公安機關和刻章企業安裝金豐公司系統軟體等排除、限制競爭的規定。

（三）撤銷與金豐公司簽訂的《新型防偽印章治安管理信息系統建設合同》，該合同自始無效。

（四）按照公安部治安管理局2018年3月印發的《加強和改革印章刻製業治安管理工作實施方案》（公傳發〔2018〕202號）的部署要求，通過公開招標方式，確定自治區層面的印章系統承建商或運維商，並向經過公安部檢測評估合格的系統軟體開放自治區印章系統的數據接口。

（五）恢複印章系統軟體市場、章材市場、刻章設備市場的公平競爭秩序，允許各盟市公安機關和刻章企業自行選擇印章系統承建商或運維商、章材和刻章設備供應商。