新時代政務信息系統建設的目標、思路與重點

黨的十九大報告提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。對“服務型政府”建設提出了新的更高要求，要把人民群眾是否滿意作為衡量服務型政府建設成效的根本標準。要做到這一點，既需要政府工作人員牢固樹立“全心全意為人民服務”的理念，同時也需要有強大的政務信息系統的支撐，否則工作中也會心有餘而力不足。然而，傳統的信息系統主要是圍繞部門業務、從提高工作效率的角度考慮得比較多，與新時代服務型政府建設的要求存在相當大的差距。去年7月份以來，國家發展改革委會同相關部門和地方，全力以赴推進政務信息系統整合共享工作，取得了顯著成效，數據共享“大動脈”已經打通，跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享和業務協同機制初步形成。

為進一步深化“互聯網+政務服務”，充分運用信息化手段解決企業和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題，根據黨中央、國務院就推進審批服務便民化、“互聯網+政務服務”、政務信息系統整合共享等作出系列重要部署，國務院辦公廳近日印發了《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。作為整合共享專家組成員及發展改革委牽頭成立的《實施方案》起草組專家，我從新時代政務信息系統建設的目標、思路、重點等方面，談幾點個人看法，與廣大從事政務信息系統建設的同行專家商榷。

一、將“以人民為中心”的理念融入政務信息系統建設的全過程中

（一）將“民之所望、人民滿意”作為政府轉型改革的目標

政務信息系統的建設是為政府轉型服務的，了解服務型政府的改革目標和走向，對於政務信息系統建設至關重要。服務型政府的提法已經有段時間了，這些年經過上上下下的努力，政府為我國經濟社會、廣大群眾服務的能力和水平明顯增強。但是在中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生了轉化，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這就為服務型政府的建設提出了更高的要求。“人民滿意”和“服務型”是兩個最重要的關鍵詞，這清晰勾勒出新時代政府建設追求的目標和標準。

（二）將“以人民為中心”作為政務信息系統設計的原則

傳統的政務信息系統設計是以業務為中心的，其目的是提高政府部門完成自身業務的效率，沒有或者很少是從方便老百姓的角度去設計的，這與服務型政府的建設目標不適應。電商等互聯網企業的成功經驗中有一條，就是以客戶為中心，以滿足客戶的需求為目標，或者説客戶就是互聯網企業信息系統中最重要的成分。為此，可謂想盡了辦法，用戶畫像、精準營銷、24小時在線等等，各種新技術不斷提出，既給企業帶來了豐厚的利潤，老百姓也從中收穫了實惠。可以説以客戶為中心是互聯網企業信息系統設計的基本原則之一。支撐新時代服務型政府運行的政務信息系統設計也理所當然地應當學習互聯網企業的經驗，《實施方案》提出，要讓人民群眾去政府辦事像“網購”一樣方便。以客戶為中心，也就是以人民為中心。

（三）將“人民群眾的獲得感”作為考核政務信息系統成效的標準

自2017年下半年開始的政務信息系統整合共享工作，以及近日出臺的《實施方案》，並沒有對政務信息系統的架構、功能等提出具體要求，而是從解決人民群眾反映較多的問題出發，提出了明確了要求，“一網通辦”、“只進一扇門”、“最多跑一次”，淺顯易懂，容易考核。反過來，這些要求會倒逼政務信息系統進行互聯互通、改造升級，目的是構建全流程一體化的在線服務平臺，只有這麼做，才能夠不斷提高人民群眾的獲得感。

二、新時代政務信息系統建設的思路

（一）政務信息系統的發展歷程

我國的政務信息系統建設已經經歷了很長的時間，大致可以劃分為三個階段。第一個階段可以稱作“辦公自動化”階段，主要是應用計算機技術，解決業務辦理中的一些“堵點”、“難點”問題，從而可以極大地提高業務辦理的水平。信息系統建設是以業務為中心的，雖然伴隨有流程優化和再造，但是與老百姓基本沒有什麼關係。政務信息系統聚焦于政府的內部管理業務上，以部門級應用為主。這個時期的信息系統有明確的系統邊界和系統目標，數據一般都放在數據庫中。不同的業務通常會建設不同的業務系統。

第二階段可以稱作“數據大集中”或者“網絡化”階段。隨著上世紀90年代互聯網的興起，政府部門開始意識到使用互聯網來提升部門的信息化。方向之一是建立門戶，用於統一發佈公告、公開政務信息等。於是，各部門的政府網站紛紛興起。為了支撐蓬勃發展的網上業務，必須提升政務信息系統對整個行業業務流程的支撐能力，信息化的範疇逐漸擴大到整個行業部門，如公安部門、稅務部門等，實現了政府內部縱向的信息共享。由於利用了互聯網，數據大集中，以及信息公開等措施，客觀上也方便了百姓辦事。

伴隨政府的轉型，從“政府管理”步入“政府治理”，信息化的理念和技術也必須進行相應的提升，才能更好地支撐政府轉型。2015年以來國務院先後發佈積極推進“互聯網+”行動和“大數據”行動綱要，以及政務信息系統整合共享實施方案等，是對新時代政務信息系統的頂層設計文件，對未來政務信息系統的建設指出了方向，標誌著我國政務信息系統建設進入到第三階段。

（二）政務信息系統的現狀與問題

按照上述對新時代政務信息系統定位，反觀傳統的政務信息系統建設，除了前面提及的信息系統建設的目標不適應新形勢下的要求之外，還存在以下突出的問題：

1.信息系統數量繁多。據審計署在2017年對全國政務信息系統審計的數據表明，目前在運行的政務信息系統數量繁多，一方面消耗了大量財政資金，另一方面又帶來信息多頭輸入，數據相互矛盾，總體運行效率不高等問題。

2.信息孤島現象嚴重。部門之間信息系統不連通，信息不共享，形成“煙囪林立”現象。各部委擁有的各類垂直系統普遍存在不願意或者難以開放共享的現象。

3.資源交換困難。不知道各部門的信息系統都有什麼數據？不知道在哪可以找到自己想要的信息？好不容易獲得了數據，不知道其中字段的含義，沒法使用等等，這些問題普遍存在。

4.安全形勢嚴峻。一般認為，封閉環境下的信息系統會更加安全。但是，由於信息分散管理，涉及人員眾多，帶來的信息安全隱患其實更為嚴重，應得到足夠重視。

這些問題的存在與新時代政務信息系統的要求是極不相符的，需要進行改變。

（三）政務信息系統建設的原則

為了支持服務型政府高效運轉，讓人民群眾到政府辦事像“網購”一樣方便和滿意，必須對現有的政務信息系統進行改造升級。不可能全部推倒重建，但是可以根據新的需要，先從前端的網上政務服務平臺建設開始，倒逼後臺業務信息的整合共享，循序漸進地完成。下面是開展這項工作應遵循的一些基本原則。

1.開放性架構。這是互聯網信息系統的基本要義，互聯網由於其天然的開放性，使得信息系統架構必須是開放的。比如，業務邊界需要不斷地擴展，用戶無需事先註冊，應用負載可能存在類似“雙十一”現象，這就要求新的政務信息系統也要具有開放的架構。

2.互聯網思維。互聯網思維的核心就是以客戶為中心，政務信息系統建設也要以客戶為中心，信息系統要盡可能匯聚轄區群眾的信息，只有這樣才能主動了解群眾的需求，提供主動服務。互聯網思維的另一個要點就是系統永遠在線，不能一天只開放8小時，網上信息系統要提供24小時的服務，提供多種終端多種形式的接入服務。

3.大數據方法。大數據方法的核心是讓數據説話。通過數據匯聚、數據分析、了解群眾所需所想，進行科學決策。數據不集成共享，僅僅是提供交換服務，難以實現高質量的為人民群眾服務的初衷。

4.高等級安全。政務信息系統本身以及信息安全問題至關重要，如果這方面出現問題，將會嚴重影響這項事業的發展。因此，一方面要加強信息系統的可靠性穩定性的設計，另一方面需要對政務信息做好數據項的密級定級工作，確保信息安全。

三、政務信息系統建設的重點

儘管政務信息系統建設涉及面廣，工作量大，根據《實施方案》，以下工作是當前的重點，應特別給予關注。

（一）一體化網上政務服務平臺建設

這是最直接與老百姓辦事相關的部分，需要首先設計和建設好。國務院文件要求，以黨的十九大精神為指導思想，加快構建國家、省、市三級互聯的全國一體化政務服務平臺，推動跨層級、跨區域的政務信息系統的共享進程，不斷深化“一網、一門、一次”政務服務改革。具體而言，要做到政務服務線上“一網通辦”，大幅提高政務服務的便捷性，實在不能完全線上辦理的，要做到老百姓線下“只進一扇門”，積極推動線上線下融合。而且還要精簡政務服務的環節和辦事材料，讓老百姓辦事“最多跑一次”。這三項要求，“一網通辦”是目標，“只進一扇門、最多跑一次”是底線。

由於老百姓辦事主要在基層，因此市一級政務服務平臺建設，具有基礎性的地位。在數據共享問題還沒有完全解決，信息系統整合也還需要時日的情況下，要完全做到“一網通辦”難度很大。首先需要解決一次登錄，全網通辦的身份認證問題，不同的信息系統登錄採用認證中心的模式。其次要解決信息多次錄入的問題，需要改造信息系統，將部分數據的直接輸入改為提供參數傳遞的方式，同樣數據輸出也以參數傳遞或者數據文件傳遞或者數據庫寫入等方式完成。國務院的文件明確了責任：按照誰建設系統誰負責對接的原則，各級政務部門要加快改造自有的業務信息系統，與各級政務服務平臺對接好。面向未來，應考慮在數據大集中基礎上的政務信息系統，可以通過服務匯聚數據實現數據集中的目的。有條件的市，也可以積極探索以數據大集中為基礎的政務服務平臺建設方案。

（二）數據交換共享平臺的建設

在數據大集中方案沒有出臺之前，通過信息系統之間的數據交換和共享是現實可行的技術路線。為此，國家依託國家信息中心已經建立了數據共享交換平臺，這類似數據資源調度中心，一方面需要掌握數據資源目錄，也就是要知道各個信息系統都有什麼信息，這些信息的共享的條件，以及信息分級標準等。根據這些信息，平臺可以建立共享授權機制，實現可控的信息共享。

（三）數據資源體系的建設

數據是政務信息系統的血液，數據不準確，不完整、更新不及時等都會影響到政務服務的開展。因此，數據資源體系的建設尤為重要，是一項基礎性和長期性的工作。具體內容包括數據的標準化，數據責任體系，數據治理體系等內容。政務信息系統要為每一個自然人和法人建立一個唯一的標識，“多證合一”解決了機構法人的身份標識，今後還要從數據中自動發現擁有多個標識的自然人或法人的現象，實現數據關聯。要逐步對政務信息系統中的數據項定義標準，包括語義，格式，密級、維護責任主體等。國務院的文件規定，要遵循“一數一源、多源校核、動態更新”的原則，持續完善數據資源目錄、提升數據質量、提高服務可用性。

（四）數據安全體系的建設

數據安全和系統安全是政務服務系統運行的前提，如果沒有數據安全和信息安全，這項工作就不可能持續。因此，這項工作要在推動政務服務信息系統過程中始終得到重視。系統的安全防護能力，有眾多的經驗可以借鑒。這裡重點談談信息安全問題。首先要做好信息資源的分類分級制度，定義數據項的密級標簽。明確數據採集、傳輸、存儲、使用、共享、開放等環節的安全保障措施、責任主體和具體要求，制定數據安全管理辦法。其次，要採用安全産品管理數據，全面實施強制訪問控制，讓每個人只能看到自己有權看到的數據。

政務信息系統是實現服務型政務、互聯網+政務服務的必要手段，很大程度上決定了我們的服務能走多遠、能走多好。在缺乏政務信息系統頂層設計的情況下，用一體化的網上服務平臺建設為切入點，用“一網通辦”、“只進一扇門”、“最多跑一次”作為建設成效的要求和標準，確實是一種有效的辦法，對結果值得期待。（吳曼青 中國電子科技集團副總經理、中國工程院院士）