環境風險管理要在精細上下功夫

2018年3月27日，安徽貴池前江工業園長江沿線碼頭，海易物流園內堆積的不明固廢。新華社發

吉林省長春市，黑臭水體專項督查人員在水溝採樣。新華社發

2018年6月24日，《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》發佈，對當前我國的環境形勢進行了客觀總結，其中提到，“區域性、佈局性、結構性環境風險凸顯”。

風險因其未發生、突發性強、待證實等不確定性，是全面建成小康社會中最為考驗管理能力的重要一環。而環境風險作為牽涉民生、防控難度較高的一個領域，近年來備受關注。回顧過去的一系列環保案例可以看出，常見的霧霾、黑臭水體、污染土壤、濕地破壞等現象都有可能逐漸形成環境風險，影響國家安全和社會穩定，成為制約經濟社會發展的瓶頸問題。因此，積極探討我國當前各類規劃、項目應當如何針對環境風險提前研判和科學管控，意義重大。

環境風險認知不足重視不夠

從今年以來的中央環保督察“回頭看”公開曝光的一些案件來看，一些地方的政府和企業對於“環境風險”的認知或準備不足，重視程度不夠，缺乏“千里之堤毀於蟻穴”的防範意識。

2018年4月17日，央視報道山西三維集團違規傾倒、排放工業廢渣、廢水，嚴重污染周圍環境，使得周邊居民多年投訴，苦不堪言；4月20日，作為全國農藥行業的大型企業，江蘇輝豐生物農業股份有限公司因非法處置危險廢物、偷排高濃度有害廢水而被生態環境部通報批評，而該企業毗鄰的大豐港正是麋鹿的自然保護區；5月，“清廢行動2018”發現，長江經濟帶城市沿岸的1410個固體廢物堆存點，混有大量危廢品或廢棄的化學品，且離大江大河較近，污染物隨雨水形成地表徑流污染，造成流經土地和地下水污染；6月20日，內蒙古自治區有關部門和巴彥淖爾市對烏梁素海生態規劃的編制審批中，忽視9萬畝養殖項目造成的農業面源污染，未制定實質性長期性措施，使得養殖區水質長期處於V類，影響當地民眾生活用水……

上述案例無疑為環境風險管理敲響了警鐘，暴露了個別地方政府在環境風險管理上存在重視程度不夠，在地方規劃方案的審批中對於“環境風險”把握模糊等問題。按照我國《規劃環境影響評價條例》和《建設項目環境影響評價》中的有關規定，對於涉有毒有害和易燃易爆物質的企業項目，必須進行環境風險預評價，對易形成環境風險的累積性問題需要分析和預警。然而，從當前暴露出來的環境風險管理問題來看，多呈現出“被動型”“事件驅動型”等特徵，一些企業根據立項審批、安監需要出臺了一系列環境風險防控措施，但卻存在風險源識別不清、累積性長期性風險預測不準、風險應急方案無可操作性等問題，對環境風險評價並未落到實處。

風險管理逐步發展仍須完善

環境風險管理是隨著對污染的關注以及相關毒理學、流行病學等基礎研究的發展而建立起來的，最初主要集中于突發環境事故造成的環境風險，特別是對人體健康造成的風險。近年來，隨著生態文明理念的深入人心，當前的環境風險拓展為生態風險評價，包括環境污染造成的生態系統功能損害等。

回顧我國環境風險管理的政策演進，呈現出如下軌跡路線：2011年，“十二五”規劃首次提出“防範環境風險”，同年《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》提出了“建設更加高效的環境風險管理和應急救援體系”要求；2015年，《中華人民共和國國家安全法》將“環境安全”提升至國家安全層面，新環保法強調“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評價制度”；2016年，《“十三五”生態環境保護規劃》提出“系統構建事前嚴防、事中嚴管、事後處置的全過程、多層級風險防範體系”，許多專家在同年的G20峰會上將環境風險納入影響金融風險的指標體系中，環境風險測評成為信貸風險的重要組成部分，並構建了相應的評估指標體系……可以説，環境風險管理在近年來的地位和作用逐步提升，得到前所未有的重視和關注。

作為行業標準，我國2004年頒布的《建設項目環境風險評價技術導則》是國內首個用於建設項目環境風險評價的技術導則。該導則中的“環境風險評價”主要是針對建設項目在建設和運行期間發生的可預測突發性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物質的洩露，或突發事件産生的新有毒有害物質所造成的對人身安全與環境影響和損害進行評價，並提出防範、應急與減緩措施。然而，這一導則主要還是針對突發性事件進行防範，傾向於事故“概率性”預測，而缺乏對環境風險的預測防範，容易使得應急預案做得“大而全”卻缺乏針對性、管理規則偏于粗糙，可能影響項目在防範環境風險中的效果，因此仍須進一步修改和完善。

精細化防範未來環境風險

近年來的一樁樁環境風險事件，既暴露出對環境風險評價的忽視，也反映出環境風險管理的任重道遠。筆者建議：未來的環境風險管理需要在“精細”上下足功夫，可以從以下四方面防範：

一是設定環境風險管理中的優先級。不少環境風險事件的爆發是由於沒有準確識別出環境風險因子，在風險評估報告中將一切可能産生風險的因子不分輕重緩急地統一羅列，造成“鬍子眉毛一把抓”。因此，企業在進行風險評價時，應區分風險因子的“優先級”，對最大隱患進行精準識別，重點細化應對措施。

二是增強法律法規體系的協調性，補充法律法規相關空白。現有的環境法律法規有環境風險防控內容，但在《中華人民共和國環境保護法》等法律條款中，並沒有明確對“風險”進行約束，對污染事故的應急條款、處置善後，涉及長期、慢性的生態風險和健康風險防控也都沒有明確説明。

三是基於健康風險和生態風險，設計環境基準和標準體系。公眾是最終環境風險的感知者，環境風險管理的標準應建立在公眾可接受的風險水平之上。基於已有環境風險復原突發事件場景並建立事故案例庫，讓受眾在案例模擬中感知風險程度，政府通過獲取公眾反饋調整風險基準線或行業標準。

四是建立透明的風險防範機制。將利益相關方納入風險管理，形成多主體共同參與的環境風險交流體系，用專業知識告知風險源和暴露途徑，測試公眾對突發風險的感知和判斷，以此調節政策文件及標準中規定的可接受水平；建立利益相關方的溝通協調機制，做好全面的風險應對和應急準備，將可能受到風險影響的主體納入應急方案的決策部署中。（作者：劉瀚斌，係復旦大學環境經濟研究中心博士）