債券市場將開統一執法新局

《關於進一步加強債券市場執法工作有關問題的意見》發佈——
債券市場將開統一執法新局

近年來，我國債券市場發展迅速，總體平穩規範。但由於歷史原因，我國債券市場監管存在分割現象，不同的債券品種屬於不同監管部門核準或註冊，並在不同的債券市場發行和流通，形成了“兩個市場、多頭監管”局面。因此，市場各方不斷呼籲，儘早建立債券市場統一執法機制，實現自律管理手段與行政監管手段、司法手段有效銜接，以進一步提升監管效力和威懾力——

日前，中國人民銀行、證監會、發改委聯合發佈《關於進一步加強債券市場執法工作有關問題的意見》，以強化債市監管執法，加強協同配合，建立統一的債券市場執法機制。

近年來，我國債券市場發展迅速，總體平穩規範。截至2018年10月末，債券市場餘額達到83.8萬億元，位居全球第三、亞洲第二，公司信用類債券餘額位居全球第二、亞洲第一。與此同時，債券市場也出現了一些違法違規行為，需要進一步加強規範。

多頭監管呼籲統一執法

由於歷史原因，我國債券市場監管存在分割現象，不同的債券品種屬於不同監管部門核準或註冊，並在不同的債券市場發行和流通，形成了“兩個市場、多頭監管”局面。

“兩個市場”指的是銀行間債券市場和交易所債券市場。央行負責監管銀行間債券市場，包括央票、金融債、非金融企業債務融資工具等。其中，非金融企業債務融資工具又由中國銀行間市場交易商協會實行自律性監管；證監會則監管交易所債券市場，包括公司債、可轉債等；財政部負責國債、地方債等；發改委負責企業債等。此外，銀保監會還負責監管銀行和保險機構發行的金融債等。

儘管各部門的監管範圍有大致的劃分，但監管中的“交叉地帶”仍然難以避免。在出現違法違規行為時，誰來管就成了大問題。目前，債券市場現有的自律組織——銀行間市場交易商協會也在發揮作用，雖然協會能查處和懲戒違規機構，但對於一些惡意違約的企業，僅通過自律管理層面的處分仍然不夠。一方面，懲戒的手段有限；另一方面，對於一些嚴重違規甚至涉嫌違法的案件，自律處分的力度不足。因此，多年來市場各方不斷呼籲，儘早建立債券市場統一執法機制，實現自律管理手段與行政監管手段、司法手段有效銜接，以進一步提升監管效力和威懾力。

近年來，債市統一執法也在逐步推進。早在2012年2月份，國務院決定成立央行牽頭，發改委、證監會參加的公司信用類債券部際協調機制。2016年9月份，時任中國人民銀行行長的周小川明確表示，要發揮公司信用類債券部際協調機製作用，形成集中統一、監管有效的債券市場執法機制。2017年11月份，國務院金融穩定發展委員會成立，旨在強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責，強化金融監管部門監管職責，發揮各監管部門合力。

市場人士呼籲，只有建立良好的債券市場統一執法機制，將內幕交易、市場操縱、虛假信息披露等涉嫌違反《證券法》的案件移交證監會等行政監管機構，由其運用行政處罰手段查處，將涉嫌違法犯罪案件移交司法機關，對違法案件審判，大幅提高發行人及相關仲介機構的違法成本，才能真正對涉嫌違法犯罪機構及個人起到震懾作用，維護債券市場的有效運行，保護債券投資者的合法權益。

執法工作統一到證監會

此次，《關於進一步加強債券市場執法工作有關問題的意見》落地後，市場呼籲已久的債市執法機制統一最終落地。

《意見》明確，證監會依法對銀行間債券市場、交易所債券市場違法行為開展統一執法工作，對涉及公司債券、企業債券、非金融企業債務融資工具、金融債券等各類債券品種的信息披露違法違規、內幕交易、操縱證券市場以及其他違反《證券法》的行為，依據《證券法》有關規定予以認定和行政處罰。在案件調查過程中發現涉嫌犯罪的，及時移送公安機關依法追究刑事責任。

東方金誠評級副總監俞春江表示，《意見》的發佈標誌著我國債券市場監督管理制度更為完善，債券市場規範發展有望提速。債券市場監督管理“一致行動人”的形象更為具體和明確——央行、證監會、發改委、交易商協會等組成對債券市場監督管理的“一致行動人”，採取聯合行動、共享信息、強化監管。證監會依法對銀行間債券市場、交易所債券市場違法行為開展統一的執法工作，央行、發改委、交易商協會等積極支持證監會的統一執法工作。

在統一執法機制下，各監管部門對債券市場的行政監管職責，以及自律組織的自律管理工作職能則保持不變。《意見》明確，央行、證監會、發改委繼續按現行職責分工做好債券市場行政監管，債券市場自律組織及其他市場參與機構做好自律管理等相關工作。這意味著，在日常的行政監管方面，仍沿用原有的分工，相關監管規則也保持不變。

“統一債券市場執法體系是建設統一債券市場的重要基礎工作。”興業研究何帆認為，從投資者保護看，債市統一監管也有助於降低目前債市仍然存在的信息不對稱、投資者保護弱等問題，提升投資者信心。反過來，債市的健康發展也有助於債券市場更好發揮支持實體經濟融資、風險定價的核心功能。

債券市場監管升級

“統一執法框架下，預計債券市場執法力度將顯著加強。”俞春江認為，在明確了證監會對債券市場的統一執法權、進一步明確了債券市場監督管理“一致行動人”在執法過程中各自職責之後，銀行間債券市場彌補了執法短板，將有效敦促債券市場參與者規範債券相關行為，提高債券市場的規範性和運行效率，預計統一監管框架下的配套規則還將陸續出臺，為債券市場的統一監管夯實基礎。

今年以來，債券市場監管實際上已經悄然升級。證監會公佈的最新數據顯示，2018年至今，證監會已經查辦債券市場違法違規案件6起，涉及欺詐發行、虛假陳述、操縱市場等行為。證監會有關負責人指出，相關案件顯示，債券違法違規行為侵害投資者合法權益，損害債券市場信用基礎，進一步加強債券執法工作，有效查處債券違法違規行為，是促進我國債券市場健康穩定發展的必然要求。

在銀行間市場，今年以來罰單也不斷。8月17日，交易商協會給予大公評級嚴重警告處分，責令其限期整改，並暫停債務融資工具市場相關業務一年。記者根據公開信息統計，今年前11個月，已有35家發行人受到自律處分，其中有5家發行人被暫停了一定期限的相關業務。

在行業自律方面，交易商協會此前也表示，將進一步完善自律處分規則，重點對立案流程、立案標準、累犯加重、數罪並罰、具有酌定減輕情節的減輕處分制度等開展深入研究，力求違規事實和處分結果對應更清晰，自律處分的裁量標準更精確。同時，繼續加大違規案件特別是典型違規案件的自律調查深度，對發行人及相關仲介機構實施及時、有效懲戒，不斷提高市場參與主體的“違規成本”，提升市場懲戒效果，切實維護市場秩序、保護投資者合法權益。

對於債市接下來的執法工作，證監會有關負責人表示，下一步，證監會將全面落實《意見》相關要求，進一步深化與人民銀行、發改委等部門的執法協作，積極構建分工明確、密切配合、協同有效的協作機制，不斷完善制度安排，按照依法全面從嚴監管的總體要求，積極穩妥地開展債券市場統一執法工作。（記者 陳果靜）