國家發展改革委關於培育
發展現代化都市圈的指導意見

國家發展改革委關於培育發展現代化都市圈的指導意見
發改規劃〔2019〕328號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部門，鐵路總公司：

城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態。近年來，都市圈建設呈現較快發展態勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題依然突出。為加快培育發展現代化都市圈，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，堅持市場化改革、擴大高水平開放，以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以創新體制機制為抓手，以推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、産業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展為重點，培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。

（二）基本原則。

——堅持尊重規律、順勢而為。遵循城鎮化發展規律，順應産業升級、人口流動和空間演進趨勢，充分考慮不同都市圈現有基礎和發展潛力的差異性，科學確定都市圈功能定位、發展目標和實現路徑，因地制宜推動都市圈建設。

——堅持深化改革、創新發展。以強化制度、政策和模式創新為引領，堅決破除制約各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，科學構建都市圈協同發展機制，加快推進都市圈發展。

——堅持功能互補、共建共享。統籌都市圈整體利益和各城市比較優勢，強化城市間專業化分工協作，促進城市功能互補、産業錯位佈局、基礎設施和公共服務共建共享，在深化合作中實現互利共贏。

——堅持市場主導、政府引導。充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府在規劃政策引領、空間開發管制、公共資源配置、體制機制改革等方面的作用，使都市圈建設成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、高質量發展的過程。

——堅持統籌謀劃、地方負責。統籌全國都市圈建設的總體方向、戰略佈局和制度安排，強化分類指導；因地制宜推進都市圈建設，避免一哄而上；尊重基層首創精神，鼓勵先行先試，及時推廣成功經驗。

（三）主要目標。

到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一體化程度大幅提高，阻礙生産要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、産業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

二、推進基礎設施一體化

以增強都市圈基礎設施連接性貫通性為重點，以推動一體化規劃建設管護為抓手，織密網絡、優化方式、暢通機制，加快構建都市圈公路和軌道交通網。

（四）暢通都市圈公路網。增加城市間公路通道，密切城際公路聯絡，加快構建高速公路、國省幹線、縣鄉公路等都市圈多層次公路網。鼓勵地方對高頻次通行車輛實施高速公路收費優惠政策，加快推廣ETC應用，推動取消高速公路省界收費站，提升都市圈內高速公路通勤效率。實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，全面摸排都市圈內各類“斷頭路”和“瓶頸路”，加快打通“斷頭路”，提升都市圈路網聯通程度，推進“瓶頸路”改造擴容，暢通交界地區公路聯絡，全面取締跨行政區道路非法設置限高、限寬等路障設施。打造一體化公路客運網絡，完善充電樁、加氣站、公交站場等佈局，支持毗鄰城市（鎮）開行城際公交，加快推動近郊班線公交化。優化交界地區公交線網，促進與市域公交網絡快速接駁。加快推進都市圈內城市間公交一卡互通、票制資費標準一致，健全運營補償和結算機制，推動信息共享和監管協同。

（五）打造軌道上的都市圈。統籌考慮都市圈軌道交通網絡佈局，構建以軌道交通為骨幹的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃，推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮）延伸。統籌佈局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網絡規劃，有序推進城際鐵路建設，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務。創新運輸服務方式，提升城際鐵路運輸效率。大力發展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，優先利用既有資源開行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統。探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”，推動中心城市、周邊城市（鎮）、新城新區等軌道交通有效銜接，加快實現便捷換乘，更好適應通勤需求。

（六）提升都市圈物流運行效率。打造“通道+樞紐+網絡”的物流運行體系，推動物流資源優化配置。統籌佈局貨運場站、物流中心等，鼓勵不同類型樞紐協同或合併建設，支持城市間合作共建物流樞紐。結合發展需要適當整合遷移或新建樞紐設施，完善既有物流設施樞紐功能，提高貨物換裝的便捷性、兼容性和安全性。暢通貨運場站周邊道路，補齊集疏運“最後一公里”短板。提高物流活動系統化組織水平。加強干支銜接和組織協同，大力發展多式聯運，推動港口型樞紐統籌對接船期、港口裝卸作業、堆存倉儲安排和幹線鐵路運輸計劃；鼓勵空港型樞紐開展陸空聯運、鐵空聯運、空空中轉。加強現代信息技術和智慧化裝備應用，實行多式聯運“一單制”。

（七）統籌市政和信息網絡建設。強化都市圈內市政基礎設施協調佈局，統籌垃圾處理廠、污水及污泥處理處置設施、變電站、危險品倉庫等市政基礎設施規劃建設。推動供水、供電、供氣、供熱、排水等各類市政管網合理銜接，鼓勵兼併重組、規模化市場化運營。完善都市圈信息網絡一體化佈局，推進第五代移動通信和新一代信息基礎設施佈局。探索取消都市圈內固定電話長途費，推動都市圈內通信業務異地辦理和資費統一，持續推進網絡提速降費。

三、強化城市間産業分工協作

以推動都市圈內各城市間專業化分工協作為導向，推動中心城市産業高端化發展，夯實中小城市製造業基礎，促進城市功能互補、産業錯位佈局和特色化發展。

（八）促進城市功能互補。增強中心城市核心競爭力和輻射帶動能力，推動超大特大城市非核心功能向周邊城市（鎮）疏解，推動中小城市依託多層次基礎設施網絡增強吸納中心城市産業轉移承接能力，構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。統籌整合都市圈內新區、園區等各類平臺，支持建設一體化發展和承接産業轉移示範區，推動創新鏈和産業鏈融合發展。鼓勵建立聯合招商、共同開發、利稅共享的産業合作發展機制。

（九）推動中心城市産業高端化發展。加快推動中心城市集聚創新要素、提升經濟密度、增強高端服務功能。通過關鍵共性技術攻關、公共創新平臺建設等方式，加快製造業轉型升級，重塑産業競爭新優勢。以科技研發、工業設計、金融服務、文化創意、商務會展等為重點發展生産性服務業，推動服務業與製造業深度融合，形成以現代服務經濟為主的産業結構。

（十）夯實中小城市製造業基礎。充分利用中小城市土地、人力等綜合成本低的優勢，優化營商環境，積極承接中心城市産業轉移，推動製造業規模化、特色化、集群化發展，形成以先進製造為主的産業結構。適度提高製造類企業集中的開發區配套用地比例，採取整體出讓、集中開發等方式，推動生産製造和生活服務等功能適度混合。強化與中心城市公共服務連通共享，提高中小城市對工程師、技術工人、高校畢業生等人才的吸引力。

四、加快建設統一開放市場

以打破地域分割和行業壟斷、清除市場壁壘為重點，加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，營造規則統一開放、標準互認、要素自由流動的市場環境。

（十一）加快人力資源市場一體化。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉區域間戶籍壁壘，統籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分佈和社會融合。推動人力資源信息共享、公共就業服務平臺共建。

（十二）推動技術市場一體化。支持聯合建設科技資源共享服務平臺，鼓勵共建科技研發和轉化基地。探索建立企業需求聯合發佈機制和財政支持科技成果共享機制。清理城市間因技術標準不統一形成的各種障礙。建立都市圈技術交易市場聯盟，構建多層次知識産權交易市場體系。鼓勵發展跨地區知識産權交易仲介服務，支持金融機構開展知識産權質押融資、科技型中小企業履約保證保險等業務。推動科技創新券在城市間政策銜接、通兌通用。

（十三）推動金融服務一體化。加強金融基礎設施、信息網絡、服務平臺一體化建設，鼓勵金融機構在都市圈協同佈局，探索銀行分支機構在都市圈內跨行政區開展業務，加快實現存取款等金融服務同城化。強化金融監管合作和風險聯防聯控，建立金融風險聯合處置機制，合力打擊非法集資等金融違法活動。

（十四）統一市場準入標準。消除商事主體異地遷址變更登記隱形阻礙，探索“一照多址、一證多址”企業開辦經營模式，加快取消具有相應資質的設計、施工企業異地備案手續，推動各類審批流程標準化和審批信息互聯共享。建立都市圈市場監管協調機制，統一監管標準，推動執法協作及信息共享。加快完善都市圈信用體系，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。聯合打擊侵權假冒行為，探索建立食品藥品聯動實時監控平臺，推進食品安全檢驗檢測結果互認。

五、推進公共服務共建共享

以都市圈公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發展，持續提高共建共享水平。

（十五）促進優質公共服務資源共享。鼓勵都市圈內開展多層次多模式合作辦學辦醫，支持有條件的中小學和三級醫院推進集團化辦學辦醫，開展遠程教學醫療和教師、醫護人員異地交流，支持中心城市三級醫院異地設置分支機構。在都市圈內率先實現與産業鏈相配套的中高職學校緊缺專業貫通招生。推動病歷跨地區、跨機構互通共享，推動醫學檢驗檢查結果跨地區、跨機構互認。推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變。允許鎮區人口10萬以上的特大鎮按同等城市標準配置教育醫療資源，鼓勵有條件的小城鎮佈局三級醫院，降低與大中城市公共服務落差。增加健康、養老、家政等服務多元化供給，鼓勵都市圈城市聯建共建養老機構，加快城市設施適老化和無障礙改造。推動博物館、劇院、體育場館等共建共享。

（十六）加快社會保障接軌銜接。建設涵蓋各類社會保障信息的統一平臺，加強都市圈異地居住退休人員養老保險信息交換，推廣通過公安信息比對進行社會保險待遇資格認證模式，加快實現養老補貼跟著老人走。擴大異地就醫直接結算聯網定點醫療機構數量。鼓勵有條件的中心城市與毗鄰城市開展基本醫療保險異地門診即時結算合作。加快推動都市圈醫保目錄和報銷政策統籌銜接。推動工傷認定政策統一、結果互認。推動公共租賃住房保障範圍常住人口全覆蓋，提高住房公積金統籌層次，建立住房公積金異地信息交換和核查機制，推行住房公積金轉移接續和異地貸款。

（十七）推動政務服務聯通互認。全面取消沒有法律法規規定的證明事項。除法律法規另有規定或涉密等外，政務服務事項全部納入平臺辦理，全面實現同城化“一網通辦”。進一步便利跨省市戶口遷移網上審批，居民身份證、普通護照、機動車駕駛證異地申領，異地駕考和機動車異地年檢、違章聯網辦理。建立健全民生檔案異地查詢聯動機制。

（十八）健全跨行政區社會治理體系。完善突發公共事件聯防聯控、災害事件預防處理和緊急救援等聯動機制。加強交界地區城市管理聯動，強化社區自治和服務功能，建立健全治安維穩、行政執法等協作機制，建立健全安全隱患排查和社區人居環境綜合整治機制。建立重大工程項目選址協商機制，充分徵求毗鄰城市意見。積極利用信息技術手段，推動都市圈治理精細化。

六、強化生態環境共保共治

以推動都市圈生態環境協同共治、源頭防治為重點，強化生態網絡共建和環境聯防聯治，在一體化發展中實現生態環境質量同步提升，共建美麗都市圈。

（十九）構建綠色生態網絡。嚴格保護跨行政區重要生態空間，加強中心城市生態用地維護與建設，編制實施都市圈生態環境管控方案，聯合實施生態系統保護和修復工程。加強區域生態廊道、綠道銜接，促進林地綠地濕地建設、河湖水系疏浚和都市圈生態環境修復。

（二十）推動環境聯防聯治。以都市圈為單元制定城市空氣質量達標時間表，強化工業源、移動源和生活源排放污染治理，實現核發機動車註冊登記環保標準互認與車用燃料標準統一。加快消除都市圈內劣Ⅴ類水質斷面。全面開展生活垃圾分類，基本完成存量生活垃圾場治理任務。鼓勵既有建築節能化改造，城鎮新建建築100%落實強制性節能標準。將建設用地土壤環境管理要求納入城市規劃和供地管理。

（二十一）建立生態環境協同共治機制。加快生態環境監測網絡一體化建設，協商建立都市圈大氣污染、流域水污染、土壤污染、噪聲污染綜合防治和利益協調機制。探索生態保護性開發模式，建立生態産品價值實現機制、市場化生態補償機制。

七、率先實現城鄉融合發展

以促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，建立健全城鄉融合發展體制機制，構築功能一體、空間融合的城鄉體系，在都市圈率先實現城鄉融合發展。

（二十二）建立健全城鄉融合發展體制機制。建立健全有利於城鄉要素合理配置的體制機制，促進人才、資金、科技、信息等要素更多向鄉村流動。建立健全有利於城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。建立健全有利於城鄉基礎設施一體化發展的體制機制，加快基礎設施和市政公用設施向鄉村延伸，推動鄉村基礎設施提檔升級。建立健全有利於鄉村經濟多元化發展的體制機制，促進農業全産業鏈發展。建立健全有利於農民收入持續增長的體制機制，持續縮小城鄉居民生活水平差距。

（二十三）搭建城鄉融合發展平臺。在都市圈內培育建設聯結城鄉的功能平臺，推動城鄉要素跨界配置和産業有機融合發展。有序發展特色小城鎮，實施特色小鎮高質量發展工程，打造一批功能多樣、産業集聚、設施完善的創新創業平臺。優化提升現代農業産業園等園區，有序建設農村産業融合發展示範園，推動農業現代化。

八、構建都市圈一體化發展機制

加快構建都市圈協商合作、規劃協調、政策協同、社會參與等機制，凝神聚力推進都市圈建設重點任務落地。

（二十四）創新協商合作機制。都市圈建設由相關地方負責統籌推進，建立城市間多層次合作協商機制。有條件的地方可以探索設立都市圈發展及重點領域協調推進機制，負責推動落實都市圈一體化發展重大事項。

（二十五）健全規劃協調機制。圍繞提升都市圈發展質量和現代化水平，探索編制都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。強化都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，確保協調配合、同向發力。國家發展改革委會同有關部門要加強對都市圈規劃編制的統籌指導，研究制定支持都市圈建設的政策措施。

（二十六）強化政策協同機制。積極構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和徵管協調機制，加強城市間稅收優惠政策協調。鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。允許都市圈內城鄉建設用地增減挂鉤節余指標跨地區調劑。健全都市圈商品房供應體系，強化城市間房地産市場調控政策協同。

（二十七）完善社會參與機制。都市圈規劃編制實施和相關配套政策的出臺，要廣泛聽取社會各界特別是利益相關方意見建議，主動接受社會監督，及時回應社會關切。鼓勵智庫參與都市圈建設決策諮詢，建立健全第三方評估機制。加強輿論引導，創新宣傳方式，營造有利於都市圈建設的氛圍，增強都市圈內社會各方的認同感和積極性，匯聚形成共同參與和支持都市圈建設的強大合力。

城鎮化是現代化的必由之路，是我國發展最大的潛力所在。建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，既有利於優化人口和經濟的空間結構，又有利於激活有效投資和潛在消費需求，增強內生發展動力。各地區各部門要統一思想認識、加強組織領導、強化責任意識，用改革的辦法和創新的精神，積極培育發展現代化都市圈。

附件：重點任務部門分工方案

國家發展改革委
2019年2月19日