銀川如何做到1.3天審批開辦一家企業

◆ 改革直奔全國“放管服”改革中遇到的“準入易、準營難”“建設項目報批難”兩大“硬骨頭”，在企業開辦、項目報批兩項改革重點上取得實質性突破

◆ 行政審批權相對集中統一後，權力運行規則改變，部門間權力關係變為相互制約、相互監督、相互促進

2015年1月30日，作廢封存的59枚公章擺放在銀川市民大廳內。彭昭之 攝

走進位於寧夏回族自治區銀川市金鳳區的銀川市民大廳，第一眼就會注意到陳列于一樓大廳中間的一個展示櫃。這是銀川市原審批公章封存展示櫃。

2014年，銀川市開啟了第一輪深化行政審批制度改革。同年12月22日，銀川市民大廳正式對外辦公。與此同時，全國省會城市首家審批局——銀川市行政審批服務局投入運行。

銀川市開始以行政審批“清零”工作為突破口，全力打造優質高效服務環境。在新一輪機構改革中，推行行政審批權相對集中改革，將26個部門的150多個審批職責集中審批、集中辦理，封存廢止69枚公章（其中，原審批公章59枚），啟用“銀川市行政審批局行政審批專用章”，實現“一枚印章管審批”。

2016年初，國務院對銀川市行政審批“一個窗口、一枚公章”的改革做法予以肯定，評價稱銀川行政體制改革切實做到了“簡政放權到位，放管結合到位，優化服務到位”。

2018年，銀川市又進行了第二輪深化行政審批制度改革，推出“1+N不見面”審批服務新模式。

經過兩輪行政審批制度改革，銀川市進行的地方實踐和有益探索，尤其是第二輪改革中取得的突破性進展和形成的改革經驗，為全國“放管服”改革提供了特色鮮明的借鑒和參考。

先集中 後集成

攻克行政審批硬骨頭

銀川市行政審批服務局在第一輪改革中，重點對審批事項進行歸集整合和精簡優化，對行政審批業務流程進行“七輪瘦身”，有效解決了行政審批職能分散、行政許可權力碎片化和行政審批質量不高的問題，“多部門審批、多環節流轉、多頭跑路”狀況明顯改觀。

第二輪行政審批制度改革發揮設立行政審批服務局的體制優勢，以企業和群眾反映最強烈、最突出的問題為導向驅動改革創新，聚焦企業開辦和項目報批兩個全生命週期的行政審批流程，在破解企業註冊準入準營和建設項目報批兩個重點難題上集中發力，通過內設機構的結構重組和審批事項的過程優化，促進審批事項由物理集中向化學融合轉變，實現集中審批向集成審批轉變。

改革直奔全國“放管服”改革中遇到的“準入易、準營難”“建設項目報批難”兩大“硬骨頭”，在企業開辦、項目報批兩項改革重點上取得實質性突破。

通過先物理集中資源要素、再重塑業務流程和協調部門聯動，推出“企業開辦一日辦結”模式，通過以邏輯集中促審批集成，對應三階段重塑流程，採用三多合一創新舉措，有效解決項目報批企業多頭跑重復跑、審批環節手續繁多、辦事效率低耗時長的突出問題。

截至2018年11月初，銀川市實現企業開辦平均用時1.3個工作日，建設工程項目從立項審查到施工許可最短用時26個工作日、平均用時42.8個工作日，提前完成國務院要求進一步壓縮企業開辦時間至8.5個工作日、壓減工程建設項目審批時間至120個工作日的部署要求，改革成效位居全國各城市前列。

審批要素重組

製作69道“便民菜單”

走進銀川市民大廳，科技運用的普及、高效體驗感撲面而來。一樓大廳右側的出入境自助服務大廳人來人往，卻很少有人排隊。多臺出入境自助填表機供市民使用，市民僅需把身份證放在自動識別處，勾選要辦理的出入境證件，20秒後一張自動填寫完成的證件辦理申請表就打印出來了。

這只是銀川市民大廳內“銀川速度”的一個體現。

從體制支撐入手，銀川市行政審批制度第一輪改革重在部門間體制改革，設立行政審批服務局相對集中行政審批權；第二輪改革重在部門內體制改革，將內設機構從按政府組成部門設置到按服務對象辦事設置，從原有的合併同類項到結構性重組，重新設置內設機構，設立市場服務、項目立項審查、施工許可、勘察驗收、企業項目服務、業務督辦等處室。

這一內設機構的重大調整，正是基於方便群眾企業辦事出發，從部門視角變為用戶視角，為後續一系列機制創新、制度創新提供了堅實的組織基礎和體制保障，促進了辦成事、辦好事，取得了群眾公認的良好效果。

科學配置行政審批權、科學優化行政審批流程，基點在於厘清行政審批事項的基本要素。銀川市行政審批服務局創造性地把行政審批事項解構為18個基本要素，這既為行政審批流程的精簡、優化提供了最基本遵循，也為實現審批服務標準化提供了條件和保證。

第二輪改革中，銀川市行政審批服務局正是基於審批要素的厘定和優化組合，才能按照對企、對私事項的業務關聯度和服務對象性質，分類製作69道“便民菜單”，推出滿足不同市場主體個性化需求的“1+N多證聯辦”。

先集權、後分權，是銀川“以行政權力科學配置為先導”的最鮮明特徵、最突出標誌。正是盡可能集中行政審批權，才能在內設機構科學配置行政審批權，才能“有心有力”推動行政審批流程再造，才能發揮商事服務大廳和投資項目服務大廳功效，聚焦企業開辦和項目報批兩個全生命週期，進行全鏈條要素的集約集成。

壓縮工程建設項目時限是全國“放管服”改革的硬骨頭，銀川市行政審批服務局採取事項“進局”或“進廳”的方式，以邏輯集中促審批集成，才得以率先破局。

銀川市分階段推進兩輪行政審批制度改革，由物理組合到化學重組，再到聚合反應，逐步深入，這既是客觀條件約束下必然經歷的改革步驟，也是實行行政審批權相對集中統一改革的穩妥有效策略。

第一輪改革，主要依託審批服務大廳歸集審批事項進廳，重點對駐廳事項的審批流程進行物理重組，由多元審批變為一元審批。這輪改革對原審批模式沒有進行顛覆性再造，依然遇到“準入易、準營難”“項目報批難”的頑疾。

第二輪改革，圍繞“辦成一件事”做文章，統籌推進組織重構、權限重設和流程重塑，以需求和問題為導向，對原有審批模式進行再造。

這兩輪改革必須分階段實施，持續改革繼續革命。如果不經歷第一輪改革直接躍升第二輪改革，客觀上條件並不成熟，新組建的行政審批服務局需要一個磨合過程才能運轉流暢，同時員工隊伍的業務能力也無法跟上改革需求。

如果改革只停留在第一輪，而不將審批權限和審批事項進一步向審批服務局集中，改革就會成為“夾生飯”，不進則退，難以發揮行政審批服務局的體制優勢，改革成效會大打折扣。

“一章”管審批，

推動“一網”數據共享

第一次走進銀川市民大廳，市民張麗君有點不知所措。工作人員手把手教她填表，引導她到服務窗口，幫她順利辦理了藥品經營許可證註冊地址變更。

貼心的服務，讓張麗君心情舒暢。早在2018年初，銀川市民大廳就增設了“引導服務”，由工作人員為辦事群眾提供一對一的指引、諮詢和幫辦服務。

踐行以人民為中心的發展理念是改革的邏輯起點。銀川市行政審批制度第一輪改革著力解決群眾辦事“多頭跑”“反復跑”的問題，第二輪改革聚焦企業開辦和項目報批兩個全生命週期流程。改革始終緊盯群眾辦事的難點和堵點，對症下藥，真正做到為民、便民、利民、惠民。

行政審批制度改革是政府的自我革命，涉及權力重構、利益重配和組織重設，必然面臨很多阻力及改革中出現的新情況、新問題。從全國改革實踐看，一些地方行政審批局成立後難以有效運行，關鍵因素之一便是一把手對改革的認識模糊，措施抓得不緊，碰到“骨頭”不敢啃，遇到問題“踢皮球”，拖延改革貽誤戰機。

實現行政審批權相對集中統一，是推進行政審批制度改革的重要舉措。設立行政審批服務局，打破原有的政府體制構架和長期形成的權力運行機制，這項改革的核心要義為權力重構帶來了體制優勢，釋放了體制紅利。

銀川市將行政審批權先集中再重構，即集中統一原來分散在各個部門的權力為一個部門內部優化重組，將行政審批制度改革外部阻力內部化、部門化，最大程度降低改革阻力和協調成本。

例如，優化建設項目審批流程的改革需要配合的部門多、觸動的利益大、協調的成本高，很多地方難以破局發力。

銀川市推動這項改革的優勢就在於，將相關審批權限相對集中于一個部門內，不僅可以充分整合資源要素、打破前後置程序來優化流程，而且改革中的磨合、修改、調試過程不再需要反復在橫向、縱向間協調溝通，通過一個部門甚至一個處室就可以完成，祛除了原有的利益藩籬，大大壓縮了協調成本。

行政審批權相對集中統一後，權力運行規則發生改變，部門間權力關係變為相互制約、相互監督、相互促進。新成立的行政審批服務局只有持續不斷地優化改革、只有改革成果真正惠及百姓和企業、只有讓權力在公開透明規範的環境中運行，才能賦予行政審批服務局存在的基礎和必要性。

因此，行政審批服務局從成立起便天然具有改革的主動性和服務的主動性，體制優勢進一步點燃改革激情，充分釋放體制活力。

銀川市在第二輪改革中推出準營類“1+N”審批，幾乎涉及原來的所有審批部門，現在只需一個處室牽頭，便在2個月內完成所有改革流程再造，完全得益於這種體制機制優勢。

從改革過程看，銀川市在“一枚印章管審批”的行政審批服務局模式下，較早實現了階段性的“一門”，關聯事項由政務服務中心模式的多部門串聯，優化為行政審批服務局內部處室間的並聯式流轉。

同時，借助技術手段促進行政審批服務局與“互聯網+”深度融合，推進“一網通辦”、全流程網上審批、“雲證照”應用、24小時自助終端、“審管信息互動平臺”等信息化建設，有效推行集成服務、並聯審批、部門協同，實現線下線上功能互補、窗口服務與自助服務相結合，進一步鞏固“一枚印章管審批”的體制優勢。

銀川市的改革實踐表明，只有在“一枚印章管審批”的體制優勢下，才能更好推動“一張網”的數據共享應用；只有在“一張網”的技術支撐下，才能充分釋放“一枚印章管審批”的體制優勢。

先線下後線上，從“一章”到“一網”，線上線下相結合、“一章”“一網”深度融合，這既是銀川市在政務服務領域建立數字政府的獨特路徑，也為信息技術支撐條件相對薄弱的地方提供了借鑒參考。（作者：宋世明 呂洪業 馬長俊 作者單位：中共中央黨校（國家行政學院））