給環境執法自由裁量權戴上“緊箍” 營造公平競爭市場環境

新華社北京5月30日電 題：給環境執法自由裁量權戴上“緊箍” 營造公平競爭市場環境

新華社記者高敬

生態環境部30日發佈《關於進一步規範適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，指導生態環境部門進一步規範行使行政處罰自由裁量權，以提高依法行政的能力和水平，提升執法的公正性和精準性。

營造公平競爭市場環境

2018年，全國生態環境部門共下達行政處罰決定書18.6萬份，罰沒款152.8億元。案件平均罰款金額8.2萬元，同比上升66%。人們説，環境執法的確長出了“牙齒”。

但具體到一個案件中，如相關法律規定，企業某項違法行為，可處10萬元以上100萬元以下的罰款。面對這麼大的“彈性空間”，到底該罰款多少，企業才覺得公平？同樣的違法行為，不同的執法人員會不會開出不同的罰單，會不會出現“同案不同罰”？

生態環境部生態環境執法局副局長夏祖義介紹，其實早在2009年，原環境保護部就印發了《規範環境行政處罰自由裁量權若干意見》等文件，地方生態環境部門也相繼制定了規範自由裁量權的專門規定。

然而，隨著生態環境保護法律法規日益完善，生態環境執法手段更加豐富，環境行政處罰種類增多，罰款處罰數額大幅提高，行政處罰自由裁量權隨之擴大。由於地區差異和對法律條款的認識理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準在規範化、科學化、合理化程度方面存在較大差異。

“規範自由裁量權，有助於維護行政相對人的利益，保持行政處罰的公平公正，有利於創造公平的營商環境。”中國政法大學教授王燦發説，近年來環境執法力度逐步加大，很多企業不擔心行政部門嚴格執法，擔心的是同樣的行為，有的罰有的不罰，有的處罰輕有的處罰重，市場競爭環境不公平。

他認為，對自由裁量權進行規範，可以把行政處罰不公平、不公正限制到最小範圍內，創造更加公平的營商環境。他同時説，如果該罰的沒有罰，環境執法人員也會面臨追責壓力。

鼓勵企業形成環境守法常態

2009年前後，南京市生態環境部門就已經開始使用“環保處罰自由裁量輔助決策系統”來規範行政處罰自由裁量權。截至2018年底，南京市使用裁量系統辦理的環境行政處罰案件達20661件。

南京市生態環境局政策法規處處長石勇介紹，從近10年來情況看，企業對處罰金額的計算過程了解後，沒有因為金額問題跟執法部門産生爭議。執法部門則鼓勵企業對違法行為進行改正，用改正效果來降低處罰額度，起到了鼓勵企業守法的作用。

指導意見規定了部分可以自由裁量的情形，如從重處罰的情形包括：兩年內因同類環境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的等。

如果企業主動消除或者減輕環境違法行為危害後果，配合生態環境部門查處環境違法行為有立功表現的等情形則可以依法從輕或減輕行政處罰。

企業違法行為未造成環境污染後果，且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生産等措施的，或者違法行為持續時間短、污染小且當日完成整改的，其他違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的則可以免於處罰。

減少權力尋租機會

在中國人民大學教授李艷芳看來，規範自由裁量權，對環境執法部門和執法人員來説，也是一種自我約束、自我監督、自我保護。

“這份文件對自由裁量權進行了限制，減少執法人員自由裁量權的任意性和隨意性。”她説，文件還設置了查處分離制度、執法全過程記錄製度等，使執法人員的權力分散，形成執法人員內部運行機制的約束，減少權力尋租的機會，有助於防範減少執法風險。

今年9月底前，各省級生態環境部門應當制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準。

上級生態環境部門發現各地裁量規則和基準設定明顯不合理、不全面的，應當提出更新或者修改的建議。對不按裁量規則和基準進行裁量，不規範行使行政處罰自由裁量權構成違法違紀的，依法追究法律責任。