北京市人民政府辦公廳關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的實施意見

北京市人民政府辦公廳關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的實施意見
京政辦發〔2019〕23號

各區人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：

為深入貫徹落實《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》(國辦發〔2018〕115號)精神，推進法治政府建設，規範行政權力運行，經市政府同意，現提出如下實施意見。

一、指導思想和總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，全面推行行政規範性文件合法性審核機制，維護法制統一，提高政府公信力。

（二）總體要求

1.明確行政規範性文件合法性審核的範圍、主體、程序和責任，建立健全程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制。

2.堅持“誰制定、誰負責”，明確各級人民政府及其部門的主要負責同志是本單位行政規範性文件合法性審核工作第一責任人，切實加強對合法性審核工作的領導。

3.堅持應審盡審，確保所有行政規範性文件均納入合法性審核範圍，實現審核全覆蓋。

4.堅持底線思維，嚴格審核要求，確保行政規範性文件合法、有效。

二、完善行政規範性文件合法性審核工作機制

（三）審核範圍

1.行政規範性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，依照法定權限、程序制定並公開發佈，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

2.本市行政規範性文件均納入合法性審核範圍，其可以採取“決定”、“命令”、“公告”、“通告”、“通知”、“意見”等文種。適用於行政機關或者其所屬事業單位內部有關人事、財務、外事、保密、表彰獎懲、辦公制度及程序、機構編制等事項的管理規範以及會議紀要、工作方案、規劃計劃、請示報告、批復等不屬於行政規範性文件。

3.市和區人民政府及其部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，可以依照法定權限制定行政規範性文件。臨時性機構、議事協調機構、內設機構、派出機構不得制定行政規範性文件,但法律法規另有規定的除外。行政規範性文件制定主體清單由市、區人民政府辦公機構分別負責編制，並實行動態管理。

（四）審核主體

各級人民政府及其部門制定的行政規範性文件均應當經本級政府、本部門的合法性審核工作機構(以下統稱審核機構)審核：

1.以市、區人民政府或者市、區人民政府辦公機構名義印發的行政規範性文件，以及經市、區人民政府批准以市、區人民政府部門名義印發的行政規範性文件，由同級政府法制部門進行合法性審核。起草單位報送同級政府審核機構前，應當先行經本單位審核機構合法性審核。

2.市、區人民政府部門制定的行政規範性文件，由本部門審核機構進行合法性審核；多個部門聯合製定的行政規範性文件，由牽頭部門審核機構負責對行政規範性文件進行合法性審核。

3.鄉鎮人民政府和街道辦事處已明確專門審核機構的，其制定的行政規範性文件由專門審核機構進行合法性審核;尚未明確專門審核機構的,由區人民政府根據本區實際確定承擔合法性審核工作的機構。

（五）審核要求

一是報審材料。提請合法性審核的，應當按照規定報送下列材料：

1.送審函、行政規範性文件送審稿及起草説明。起草説明應當包括制定背景、行政管理實踐、集體討論或者領導批示指示情況等內容，同時重點説明有關創新、細化完善或者與上位法、上級政策文件不盡一致的內容。

2.制定行政規範性文件所依據的法律、法規、規章和政策文件。起草單位應當全文提供相關依據，指明具體條款、段落，並與送審稿具體內容相對應。審核機構根據需要可以要求起草單位對依據引用情況作出説明。送審稿未標注密級，但制定依據為涉密文件、內部文件的，應當同時報送本單位保密機構的保密審查意見。

3.履行徵求意見、評估論證程序的説明材料。

4.起草單位提請市、區人民政府審核機構審核的行政規範性文件，除上述報審材料外，還需報送本單位審核機構的合法性審核意見；行政規範性文件內容涉及市場主體經濟活動的，還應當提交本單位或者相關公平競爭審查機構的審核意見。

5.由市、區人民政府部門起草並報請本級人民政府批准後以部門名義印發的行政規範性文件，還需提交前期就發文形式與市、區人民政府辦公機構溝通並形成一致意見的説明材料。

6.審核機構要求的其他材料。

審核機構應當對送審文件是否屬於行政規範性文件以及送審材料是否完備、規範等進行審核，對於送審文件不屬於合法性審核範圍的，予以退回；對於報審材料不符合要求的，可以退回起草單位補充材料。審核機構在合法性審核過程中需要起草單位補充説明情況、提供依據材料、協助安排調研的，起草單位應當積極配合，並及時予以辦理。對於未如實提供有關情況致使合法性審核意見錯誤導致嚴重後果的，由起草單位承擔相應責任。

二是審核內容。審核機構應當認真履行合法性審核職責，防止重形式、輕內容、走過場，嚴格審核以下內容：

1.制定主體是否適格；

2.是否超越制定機關法定職權；

3.是否符合憲法、法律、法規、規章和政策文件；

4.是否違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費等事項；

5.是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；

6.是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者縮減本單位法定職責的情形；

7.是否違反行政規範性文件制定程序。

三是審核時限。合法性審核時間一般不少於5個工作日，最長不超過15個工作日，但為預防、應對和處置突發事件，執行上級機關的緊急命令、決定或者市政府有特殊要求需要立即制定行政規範性文件等情形除外。起草單位補充説明情況或者提供材料等時間不計入合法性審核時限。

四是審核意見。審核機構應當提出書面合法性審核意見。起草單位應當根據合法性審核意見對行政規範性文件作必要的修改或者補充。對合法性審核意見，起草單位與審核機構存在重大分歧，經協調仍未能達成一致的，起草單位應當在提請集體審議時詳細説明情況、理由和依據。

（六）審核方式

1.審核機構可以根據工作需要採用多種方式進行合法性審核，提高審核質量和效率。對於重大複雜的行政規範性文件，經起草單位邀請，審核機構可提前參與，了解掌握相關情況；對影響面廣、社會關注度高、牽涉疑難法律問題的行政規範性文件，可以採取座談會、論證會等方式聽取有關方面意見，但時間不計入合法性審核時限。

2.審核機構要充分發揮外聘政府法律顧問作用，建立健全外聘政府法律顧問協助合法性審核機制。審核機構對外聘政府法律顧問出具的法律意見，應當認真研究，在綜合分析的基礎上，形成正式合法性審核意見，不能直接以外聘政府法律顧問的意見作為審核機構的合法性審核意見。

（七）審核責任

1.各級人民政府及其部門要充分發揮合法性審核機制對行政規範性文件合法、有效的把關作用，不能以徵求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的行政規範性文件，不得提交集體審議，各級人民政府及其部門的辦公機構不得安排會議審議。已經集體審議通過的行政規範性文件草案，審核機構不再進行合法性審核。集體審議未通過，需要進行重大修改的行政規範性文件草案，應當由起草單位在修改後重新履行合法性審核程序。

2.審核機構未嚴格履行合法性審核職責導致行政規範性文件違法，造成嚴重後果的，依法依紀追究有關責任人員責任；未經合法性審核或者不採納合法性審核意見導致行政規範性文件違法，造成嚴重後果的，依法依紀追究有關責任人員責任。

（八）審核管理信息平臺

行政規範性文件的制定機關和審核機構要積極探索利用信息化手段，推進行政規範性文件合法性審核機制建設，充分利用大數據技術和資源，完善合法性審核管理信息平臺，統一格式、文本等各項管理要求，建立合法性審核臺賬，加強對合法性審核數據的統計分析，切實提高合法性審核實效。

三、落實行政規範性文件審核保障措施

（九）加強組織領導

各地區、各部門要充分認識全面推行行政規範性文件合法性審核機制的重要意義，主要負責同志作為確保本地區、本部門行政規範性文件合法、有效的第一責任人，要認真落實合法性審核責任，每年定期聽取合法性審核工作情況彙報，及時研究解決工作中的重要問題。要結合自身實際，按照合法性審核要求，研究制定本地區、本部門具體落實措施，進一步完善工作制度，確保各項工作落實到位。要深入貫徹落實黨中央、國務院以及市委、市政府關於精簡會議、文件的有關要求，加強對行政規範性文件制定工作的統籌,從嚴控制發文數量。

（十）明確審核機構和人員

各地區、各部門要高度重視行政規範性文件合法性審核能力建設，明確專門機構或者相關機構負責合法性審核工作，將政治強、業務精、素質高的人員配備到合法性審核工作崗位，確保合法性審核工作力量與工作任務相適應。要加強合法性審核人員正規化、專業化、職業化建設，將合法性審核工作崗位作為培養、鍛鍊、考察幹部的重要平臺，建立健全定期培訓和工作交流制度，全面提升合法性審核人員的綜合素質和能力。

（十一）強化指導監督

市、區人民政府要將行政規範性文件合法性審核機制建設以及合法性審核工作納入依法行政考核，建立情況通報制度，對工作紮實、成效顯著的予以表揚，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現問題造成不良後果的依法依紀問責。市、區人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導和監督，發現問題及時糾正。審核機構要建立健全統計分析、規範指導、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關通報本地區、本部門合法性審核工作情況和存在的問題，切實提高行政規範性文件質量。

市政府法制部門負責組織協調、統籌推進、督促指導本實施意見貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況，督促檢查指導本市行政規範性文件合法性審核機制建設，總結交流推廣工作經驗，研究協調解決共性問題。

法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織應當按照以上規定執行。

制定行政規範性文件屬於重大行政決策事項的，按照《重大行政決策程序暫行條例》(國務院令第713號)的相關程序執行。

本實施意見自印發之日起實施，《北京市人民政府辦公廳關於健全市政府重大行政決策和行政規範性文件合法性審查工作機制的通知》(京政辦發〔2011〕73號)同時廢止。

北京市人民政府辦公廳
2019年12月31日