國家鐵路局行政規範性文件制定和管理辦法

為規範國家鐵路局行政規範性文件的制定、管理以及合法性審核工作，從源頭上防止違法文件出臺，促進依法行政，切實保障群眾合法利益，根據《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》《國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》等文件要求，結合貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和國家鐵路局工作實際，制定本辦法。

一、文件起草

1.國家鐵路局行政規範性文件，是指國家鐵路局依照法定權限、程序制定並公開發佈，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。行政規範性文件由局內相關部門負責起草。其中，專業性、技術性較強的行政規範性文件，可以吸收或委託相關領域專家、研究機構、其他社會組織起草。涉及局內其他部門業務的，牽頭起草部門應當加強組織和溝通，對不同的意見進行協調。

2.制定行政規範性文件應當符合法律、法規、規章和上級文件的規定，堅持合法、公開、精簡、效能和權責統一的原則，不得增加法律、法規、規章規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明等內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財産權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生産經營活動，違法設置市場準入和退出條件等。

3.起草部門應當全面論證行政規範性文件制發的必要性、可行性和合理性，對有關行政措施的預期效果和可能産生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審核要求等進行把關。對專業性、技術性較強的行政規範性文件，應當組織相關專家進行論證。

4.起草行政規範性文件，應當根據內容需要，明確制定目的和依據、適用範圍、執行部門和施行日期等內容，明確列明因該文件施行而失效或者廢止的文件的名稱、文號；僅涉及部分條款失效或者廢止的，應當列明相關條款。

5.文件與其他現行有效行政規範性文件內容相關聯的，起草部門應當確保行政規範性文件之間相互協調；涉及其他機關職責的，應當徵求意見，並協調達成一致。

6.行政規範性文件一般應當明確文件的有效期，有效期自文件施行之日起一般不超過5年。行政規範性文件所規定事項有具體時限要求的，有效期與該時限保持一致。行政規範性文件名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期一般不超過2年。

7.起草行政規範性文件，應當同步形成起草説明，涉及重大事項的，還應當同時起草解讀材料和輿情應對方案。起草説明一般應當包括下列內容：制定該文件的背景、目的和必要性；所依據的法律、法規、規章和上級文件等；擬解決的主要問題以及擬採取的主要措施；起草過程、徵求意見及對意見採納情況；該文件與此前發佈的相關行政規範性文件的合併、銜接、替代、廢止等關係；該文件的公平競爭審查和合法性審核情況；該文件的評估論證結論；該文件發文形式、印發範圍以及宣貫措施等建議；其他需要説明的問題。

8.起草行政規範性文件，除依法需要保密的外，應當向社會公開徵求意見，充分聽取企業、行業學協會等意見。對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的，應當通過政府網站等方式，公佈文件草案及起草説明等材料，並明確意見建議的反饋方式和期限。徵詢意見的期限自公告之日起一般不少於30日；確有特殊情況的，經局領導批准同意，徵詢意見的期限可以縮短，但最短不少於7日。

9.對行政規範性文件草案內容提出的意見和建議，起草部門應當予以研究處理。建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予採納的，公佈時要説明理由。

二、審核把關

10.行政規範性文件在提請局務會議審議前，應當經起草部門公平競爭自我審查、局法制機構進行合法性審核、局綜合司進行前置審核。未經審查、審核或者未通過審核的，不得提請審議。

11.送局法制機構進行合法性審核時，起草部門主要負責人應當在行政規範性文件送審稿上簽字。提交審核時，應同時提供：該文件的起草説明；文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定文本；徵求意見匯總以及採納情況；公平競爭審查表等針對不同審核內容需要的其他材料等。

12.合法性審核重點審核：是否超越國家鐵路局法定職權範圍；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定；是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、行政法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、行政法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反行政規範性文件制定程序。

13.局法制機構在審核時應當聽取起草部門的意見。對涉及重大、疑難問題的，可以召開由相關部門、單位、政府法律顧問、公職律師和專家參加的座談會、論證會，聽取意見建議，研究論證。

14.合法性審核時間一般不少於5個工作日，最長不超過15個工作日。審核機構徵求意見、實地調研、召開座談會、論證會及起草部門補充有關材料的時間，不計入審核時限。

15.局法制機構進行合法性審核後，應當提出審核意見，經局法制機構負責人簽署後送起草部門。起草部門應根據審核意見對文稿進行相應修改後，重新提交局法制機構進行審核。不採納審核意見的，應當與局法制機構溝通，仍不能達成一致的，將相關理據報局主要領導審定。

16.行政規範性文件有效期屆滿前，需要重新明確有效期時，起草部門認為行政規範性文件涉及合法性問題的，應當提交局法制機構進行合法性審核。

17.局法制機構應當建立合法性審核臺賬和審核信息共享機制，對已審核的行政規範性文件實行動態化、精細化管理。

三、審議批准

18. 制定行政規範性文件實行集體研究討論制度，經局務會議審議決定。審議時，由起草部門就起草情況、合法性審核和公平競爭審查情況作説明。集體審議要充分發揚民主，參會人員充分發表意見，集體討論情況和決定如實記錄，不同意見如實載明。

19.經審議通過的行政規範性文件，按局發文程序送局分管領導審核後報主要領導簽發，以國家鐵路局文件形式制發，發文字號統一為“國鐵××規〔20××〕×號”，並抄送局法制機構。

四、公開發佈

20.起草部門應當在文件簽批印發後20個工作日內通過局政府網站等公開向社會發佈，未經公佈的行政規範性文件不得作為行政管理依據。根據工作需要，起草説明或解讀材料可與行政規範性文件同時公開。起草説明或解讀材料中涉及國家秘密或者工作秘密的，應當刪除相關內容後公開。

21.行政規範性文件應當明確規定施行日期。施行日期與發佈日期的間隔不得少於30日。但因保障國家安全、重大公共利益需要，或者公佈後不立即施行將有礙行政規範性文件執行的，可以自公佈之日起施行。

22.行政規範性文件施行後，需要對文件具體執行問題進行解釋的，由起草部門提出解釋意見，經公平競爭審查、合法性審核後，按程序簽批同意後作出解釋。行政規範性文件的解釋與行政規範性文件具有相同的效力。

23.行政規範性文件有效期屆滿自行失效。屆滿前3個月，起草部門認為有必要繼續施行的，可以對行政規範性文件延長有效期並重新公佈，延長期限原則上不得超過5年。延長有效期的次數，由起草部門根據實際需要確定。

五、文件清理

24.行政規範性文件原則上每兩年清理一次，或根據上級機關、有關部門部署組織清理，由局綜合司牽頭組織，起草部門分工負責，局法制機構進行合法性審核。起草部門應當根據上位法頒布、修改、廢止、宣佈失效或者國家新的重大政策發佈情況，及時清理本部門起草的行政規範性文件。

25.清理行政規範性文件時，由起草部門負責對其起草的行政規範性文件提出清理意見，清理意見包括行政規範性文件繼續有效、需要修改、宣佈失效和廢止，並説明理由，提交合法性審核後，報局綜合司匯總形成清理建議按程序報批。

26.行政規範性文件有下列情形之一的，應當予以修改：個別條款與現行法律、法規、規章、上級文件不一致，但基本適應經濟社會發展需要、有必要繼續實施；行政規範性文件之間對同一事項規定不一致；作為主要依據的法律、法規、規章、上級文件已經修改；個別條款不能適應經濟社會發展需要等情形。

27.行政規範性文件有下列情形之一的，應當宣佈失效或者廢止：主要內容與現行法律、法規、規章、上級文件相抵觸；主要內容已經不能適應經濟社會發展需要，調整對象已消失或者規定的事項、任務已完成；主要內容已被新的法律、法規、規章或者行政規範性文件代替；作為主要依據的法律、法規、規章、上級文件已失效或者廢止。

六、備案監督

28.各地區鐵路監管局制發的行政規範性文件，應當自發佈之日起20個工作日內報局備案，同時抄送本機構所在地省級人民政府。備案材料一式3份，包括備案報告、行政規範性文件正式文本及起草説明，備案報告應載明制定機關、印發日期和文件名稱。局法制機構對報局備案的行政規範性文件進行合法性審核發現問題的，應當自收到報備文件之日起30個工作日內提出處理意見，報局領導同意後，指導和監督相關單位進行整改。

29.未經合法性審核或者不採納合法性審核意見導致行政規範性文件違法，造成嚴重後果的，以及未嚴格履行審核職責導致行政規範性文件違法，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。

本辦法自印發之日起施行，局前發文件相關規定與本規定相抵觸的，以本規定為準。