自然資源部就《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》有關情況舉行新聞發佈會

9月24日上午，自然資源部舉行新聞發佈會，介紹《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》有關情況，並答記者問。

圖為新聞發佈會現場。（侯一俊/攝）

[自然資源部辦公廳副主任 王永梅]各位媒體記者朋友們：

大家上午好！

歡迎各位前來參加自然資源部舉行的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》新聞發佈會。

2018年，根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，將土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃相關職責整合由自然資源部門行使，實現“多規合一”。去年，《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》搭建了新的國土空間規劃體系的“四梁八柱”，明確了頂層設計。“多規合一”改革和國土空間規劃體系建設工作的推進情況，得到了社會各界、相關行業以及新聞媒體朋友們的關注和關心。尤其是市級國土空間總體規劃，作為“五級三類”規劃體系中非常重要的一級，承上啟下，事關國家戰略部署的落實與民生的改善和發展，備受社會關注。按照“多規合一”要求，自然資源部在廣泛聽取各方面意見、充分凝聚全社會智慧的基礎上，研究制定並印發了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，指導和規範地方開展市級國土空間總體規劃編制工作。

今天我們邀請到自然資源部國土空間規劃局張兵局長、國土空間規劃局孫雪東副局長、國土空間規劃局二級巡視員李楓，向大家介紹《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》有關情況並回答大家的問題。

首先，請張兵局長介紹《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》有關情況。

[自然資源部國土空間規劃局局長 張兵]建立“多規合一”的國土空間規劃體系，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。去年《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》印發以來，自然資源部按照“多規合一”改革要求，積極推進國土空間規劃體系的建設工作，印發《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號），全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作。自然資源部陸續發佈了《省級國土空間規劃編制指南》（試行）、《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》、關於開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知等規範性文件，同時經國家標準化管理委員會批准，成立了國土空間規劃分技術委員會。同時，加快推進國土空間規劃立法工作，研究制定規劃編制單位資質管理、註冊規劃師資格管理、推進國土空間規劃高等專業教育等相關辦法。市級國土空間總體規劃是國土空間規劃體系構建中重要的一環，今天我們在這裡正式發佈《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。截止2019年，我們國家有684個設市城市，其中地級以上297個，可見指南涉及面廣。

一、制定《指南》的背景

城市是經濟社會發展和人民生産生活的重要載體，是現代文明的標誌。2015年中央召開了建國以後的第四次中央城市工作會議，習近平總書記高度重視城市工作，對城鎮化、城市發展和規劃工作作出了一系列重要指示批示，是我們開展國土空間規劃工作的基本遵循。“多規合一”改革後，主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。市級國土空間總體規劃對市域國土空間開發保護做出統籌安排，在國土空間規劃體系的“五級三類”規劃中，發揮承上啟下、統籌平衡、指導約束的重要作用。目前，各地正在積極開展市級國土空間總體規劃編制的前期工作。為進一步指導和規範各地做好市級國土空間總體規劃編制，我部組織近二十家有關技術單位深入研究、起草了《指南》。陸昊部長高度重視市級國土空間總體規劃編制工作，組織多次專題會議研究討論，前後徵求不同領域近百位專家意見，多輪次徵求地方自然資源主管部門意見，並於8月20日至9月5日向社會公開徵求意見，充分凝聚全社會智慧。經反復修改完善，《指南》已于近日正式印發。

二、制定《指南》的主要考慮

制定《指南》主要有四個方面考慮：

（一）貫徹新時代新理念新要求。堅持生態優先、綠色發展，在生態文明思想和總體國家安全觀指導下編制規劃，將城市作為有機生命體，推動形成綠色發展方式和生活方式；堅持以人民為中心，從社會全面進步和人的全面發展出發，塑造高品質城鄉人居環境；堅持陸海統籌、區域協同、城鄉融合，落實區域協調發展、新型城鎮化、鄉村振興、可持續發展和主體功能區等國家戰略；堅持一切從實際出發，立足本地自然和人文稟賦以及發展特徵，發揮比較優勢，因地制宜開展規劃編制工作。生態文明新時代的市級國土空間總體規劃，要按照生態優先、高質量發展、高品質生活、高水平治理要求，圍繞“兩個一百年”奮鬥目標，促進形成面向2035年的更加綠色安全、健康宜居、開放協調、富有活力並各具特色的國土空間開發保護格局。

（二）體現“多規合一”優勢。市級國土空間總體規劃是在原有城市總體規劃、土地利用總體規劃等空間類規劃的基礎上，融合、優化、創新形成的更加適應生態文明新時代要求的空間規劃。它不是過去幾個規劃的拼合，是要融合創新，按照生態文明新時代的新要求來重新設計好市級國土空間總體規劃的基本內容。市級國土空間總體規劃作為全域國土空間開發保護的綱領，強調全域全要素的規劃管理，既注重保護也注重發展，既關注自然資源也關注人文資源，既要繼承原有空間規劃好的做法也要強調方法創新，既要發揮戰略引領作用也要守住底線、發揮指導約束作用。因此，市級國土空間總體規劃能夠更好的體現綜合性、戰略性、協調性、基礎性和約束性。

（三）注重上下銜接和實施傳導。發揮市級國土空間總體規劃在國土空間規劃體系中承上啟下的作用，落實國家發展戰略和上位規劃部署，落實主體功能區戰略和制度，對下級規劃和相關專項規劃形成有效指導約束，強調責權對等，兼顧管控和傳導。強調規劃編制後的實施監督，通過近期行動計劃等政策措施加強規劃實施，並將市級國土空間總體規劃數據庫作為規劃成果組成部分同步上報，建設國土空間規劃“一張圖”， 這是歷史上的第一次，為後續城市體檢評估和規劃全生命週期管理奠定基礎，確保一張藍圖幹到底。

（四）側重導向性。市級國土空間總體規劃編制工作尚處於實踐探索階段，考慮到我國各市級行政單元在資源稟賦、發展階段等方面差異較大，《指南》側重明確基本工作要求，突出導向性。《指南》提出了九方面的主要內容，並在標題中清晰明確了各部分的價值導向，指明了未來發展的方向。在此基礎上，各省、自治區可根據地方實際，補充、細化相關內容要求和技術規定；各地市在編制市級國土空間總體規劃時，也要堅持一切從實際出發，因地制宜，突出當地自然和人文稟賦，有利於促進地方形成有特色、有優勢的發展局面。

三、《指南》的主要內容

《指南》分正文和附錄兩部分。其中，正文部分突出重點、通俗易懂，明確規劃編制要完成的任務、目標和價值導向；附件對關鍵性技術內容進行了規定和説明。

（一）總體要求。明確市級國土空間總體規劃的定位、工作原則、規劃範圍、期限和層次等，以及編制主體、程序和成果形式。

（二）基礎工作。強調市級國土空間總體規劃的編制必須建立在紮實的前期調查、分析和研究基礎上，包括統一底數和底圖、分析自然地理格局、重視規劃實施和災害風險評估、加強重大專題研究、開展城市總體設計研究等。

（三）主要編制內容。明確了九個方面的內容，包括：明確空間發展目標戰略，優化空間總體格局，強化資源環境底線約束，優化空間結構和提升連通性，完善公共空間和公共服務功能，保護自然與歷史文化，完善基礎設施體系，推進國土整治修復與城市更新，建立規劃實施保障機制等。

（四）公眾參與和多方協同。加強頂層設計與問計於民相結合，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制：規劃編制中要調動社會各界力量共同參與；方案論證要充分徵求有關部門和社會各界意見；規劃獲批後要及時公開，接受社會公眾監督。

（五）審查要求。提出在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織專家參與論證和進行審查。

（六）附錄。提供支撐規劃編制工作的規範性技術要求，包括名詞解釋和説明、規劃分區、圖件目錄、文本附表、指標體系、強制性內容和城鎮開發邊界劃定要求。

自然資源部將加強《指南》的解讀，指導各地開展市級國土空間總體規劃編制工作，因地制宜、突出重點、廣泛實踐、積極探索，在地方試用過程中不斷完善，確保規劃能用、管用、好用。

[自然資源部辦公廳副主任 王永梅]感謝張兵局長的介紹。下面，請記者提問。請提問的記者介紹一下自己所在的新聞單位。

[記者]我是科技日報的記者，想問一下“多規合一”改革後的市級國土空間總體規劃與以往的城市總體規劃相比有什麼新的特點和優勢？

[自然資源部國土空間規劃局局長 張兵]這個問題我來回答。你問的問題非常關鍵，實際上是我們和社會溝通、和行業溝通的一個非常重要的問題，大家都會問：“這個規劃到底和以前的規劃有什麼區別？為什麼要多規合一？”這涉及到改革的意圖。在“五級三類”的國土空間規劃體系裏面，市級國土空間總體規劃處在一個承上啟下的關鍵層級。我們把這五級規劃給大家報告一下，首先是全國國土空間規劃綱要，這個綱要未來要由黨中央、國務院審定發佈，這是最高層級的，涉及我們國家整個國土空間保護開發的總的安排；然後是各省會有省級的國土空間規劃，我們去年年底發佈了省級的國土空間規劃編制指南的試行版，指導省級單位來開展規劃編制工作；省之下就是市級國土空間規劃，再之下是縣級國土空間規劃、鄉鎮國土空間規劃，這就是五級規劃體系。所以我們説，市級國土空間規劃處在一個承上啟下的關鍵位置上。在“多規合一”之前，市級也是保護和發展矛盾最突出的一個層級。這次新的市級國土空間總體規劃和以往的城市總體規劃、土地利用總體規劃相比，要體現生態文明新時代的新要求，要體現高質量發展新階段的新要求，要體現高水平治理的新要求。這是總的特點。

具體來説，主要有以下幾個方面：

首先，在“多規合一”之後，市級國土空間總體規劃解決了過去“規劃打架”的問題，綜合了原來市級層面各類空間規劃的優勢，包括原來的主體功能區規劃，對市級有主體功能定位和政策方面的要求；原來的土地利用總體規劃有政策優勢，在指標管控的方面有非常好的經驗，同時在實施管理方面積累了非常多的有價值的經驗；原來的城市總體規劃，在城市的功能佈局、土地使用、綜合交通運輸、市政基礎設施、公共服務設施等方面，以及指導城市建設等方面有理論技術和學科優勢。“多規合一”之後，市級國土空間總體規劃要更加綜合，強調約束性和政策性，同時，也要提高規劃的實施能力。這是我們要強調的第一個方面，就是市級國土空間總體規劃，要融合過去的優勢，要創新，要形成更強的科學性和實施性。

第二，市級國土空間總體規劃是新時代新理念在市域國土空間上的落實。一是全面落實生態文明思想。堅持生態優先，綠色發展，通過開展“雙評價”和災害風險評估，更加系統深入地認識城市的自然地理格局，分析生態系統的問題，認清資源環境的短板、風險和底線約束，促進土地節約集約利用。在生態文明背景下體現新時代新要求，是此次市級國土空間總體規劃最突出的特點。二是踐行“以人民為中心”的發展思想。相比規劃中的戰略性和約束性內容，人民群眾更關心的是衣食住行等身邊具體問題，這次我們要把人民群眾關心的問題作為規劃的聚焦點，針對這些問題，找到癥結和短板，通過空間結構優化和功能佈局完善，來解決公共服務設施和基礎設施不平衡不充分的問題，來塑造更高品質的城鄉人居環境，滿足人民群眾對美好生活的嚮往，提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。三是強調規劃的治理能力，要為提升空間治理水平和治理能力提供規劃依據，以管理為導向。市級國土空間總體規劃是市級政府進行空間管理的依據和手段，新的市級國土空間總體規劃不僅僅是全域全要素的一張藍圖，還具有公共政策屬性，要針對空間治理中的實際問題，提出綜合性的解決方案，確保能用、管用、好用。

第三，原來的空間類規劃各有側重，比如土地利用總體規劃側重耕地保護，城市總體規劃側重指導城市建設。歷史上，城市總體規劃會把更多的精力放在規劃區範圍內，也就是我們常説的“圈內”；土地利用總體規劃更關注“圈外”，這中間有很多斷裂的地方。本次新的市級國土空間總體規劃要求對城鄉全域、自然資源全要素有一個通盤的考慮。既強調保護也關注發展，既重視自然資源保護也重視歷史人文傳承，既關注耕地保護也關注其他類型的自然資源保護，既對全域格局做出戰略安排也對具體底線管控提出明確要求，是城市行政轄區內國土空間開發、保護、利用、修復和指導各類建設的總綱，涵蓋了原來的城市總體規劃、市級土地利用總體規劃、市級海洋功能區劃等空間類規劃。它是一個更加強調綜合、系統、總體的總體規劃，就是這個城市的總體規劃，《指南》中簡稱為“市級總規”。

以上三個方面就是我們認為，這次改革後市級國土空間總體規劃和以往的總體性的規劃不一樣的地方，感謝您的提問。

[記者]新聞社記者，《指南》新提出要將“雙評價”和災害風險評估作為市級總規編制的基礎工作，請問是怎麼考慮的？謝謝。

[自然資源部國土空間規劃局副局長 孫雪東]“雙評價”和災害風險評估是《指南》新提出的規劃基礎性工作，之所以新提出，這是新時代國土空間規劃的歷史使命和內在邏輯決定的。

國土空間規劃本質上是經濟社會發展和生態文明建設目標任務在空間上的體現。我國正在從人均1萬美元邁向“兩個一百年”偉大復興奮鬥目標的征程上，相應的，國土空間規劃實踐正處於從工業文明時代轉向生態文明時代的發展階段，更多的是調整型、重構型規劃。新時代的國土空間規劃，以自然地理格局為基礎，堅持問題導向、目標導向和治理導向，確保空間安全，保證中華民族永續發展和可持續發展；提高空間效率，為形成以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供空間支撐；提升空間品質，滿足人民群眾高品質生活需要。所以這一輪的國土空間規劃的邏輯可以簡單概括為三個導向、三大任務。

一是通過“雙評價”，找出並解決問題。規劃是否能用管用好用，首先要能解決問題。我部今年初發佈的資源環境承載能力和國土開發適宜性評價技術指南，旨在回答一個地區水土光熱等資源環境要素能夠支撐的農業生産、城鎮建設的最大規模，以及進行農業生産、城鎮建設的適宜程度。“雙評價”主要在國家、省級層面開展，其原則是一致的，市級層面要依據上位評價進行細化。規劃編制的過程中，將國土空間開發保護現狀與評價結果相比對，可以識別一個城市的資源環境稟賦特徵，從空間安全、空間效率、空間品質三方面找出開發保護存在的突出問題。“雙評價”給出了識別問題要用什麼方法？比如一個城市有多少人生活在地質災害等高風險的地區、不適宜人類居住，有多少人類活動侵佔了重要的生態空間，水、土、能源、礦産、産業、城鎮是否相互匹配？等等。在此基礎上，分析未來國土空間用途變與不變的潛力，按照習近平總書記的要求，經濟社會發展格局、城鎮空間佈局、産業結構調整與資源環境承載能力要相適應，優化主體功能分區，加強區域協同，系統保護和修復，不斷優化國土空間開發保護格局。超出資源環境承載能力、與國土空間不相適應的開發活動都要做出調整。這是規劃回答“變與不變”的依據，是重要的基礎性工作。

二是通過風險評估，統籌國家安全與發展，更好應對不確定性。沒有前瞻性，規劃也就沒有價值。未來全球氣候變化導致氣溫上升、冰川融化、雪線後退、海平面上升，極端災害事件頻發、人口老齡化、少子化、家庭規模小型化，有些城市不可避免地會進入收縮階段等等，這些都是城市政府必須考慮的安全風險挑戰。目前普遍的共識是，工業化時代以來，或者1880年以來，全球氣溫升高了1度，中國升高得更快一些，到2050年，即使做出應對氣候變化的節能減排的措施，仍然會不可避免地上升1.5-2度，對中國的影響尤為劇烈，這樣的挑戰是過去沒有的。今年的疫情和城市內澇等問題，再次提醒我們必須堅持底線思維，守住生態安全、糧食安全、水安全、國家安全的底線，提高城市抵禦風險的韌性，保障城市健康、安全基礎上的繁榮和發展。

三是統籌三條控制線，落實主體功能區戰略，發揮比較優勢，實現整體最優。通過“雙評價”和風險評估，可以優先識別生態功能極重要區和糧食生産區，將其劃入生態保護紅線和永久基本農田保護紅線，實施最嚴格的保護，在此基礎上，以資源環境短板為剛性約束，落實國家重大發展戰略，統籌生態保護、糧食安全和經濟發展，遵循自然規律、經濟規律和城市發展規律，強調節約集約。在城鎮開發邊界內科學佈局居住、工作、教育、醫療、養老、遊憩等設施，滿足高質量發展和高品質生活的需要。三條控制線及一系列重要的約束性指標，自上而下逐級傳導到位，既是國家意志的體現和市級國土空間總體規劃的強制性內容，也是完善城市生態空間、保障農業發展空間、融合城鄉發展空間、彰顯地方特色空間、協同地上地下空間、統籌陸海空間、明確戰略性預留空間的重要舉措，以此充分發揮城市的比較優勢，實現整體的更有效率、更加公平、更有質量。

[記者]光明網提問。在過去三十多年快速工業化、城鎮化過程中，我國很多城市都經歷了土地粗放利用、空間無序擴張的過程。請問，新的國土空間總體規劃能否有利於解決這一問題？謝謝。

[自然資源部國土空間規劃局二級巡視員 李楓]我理解這是關於如何處理好發展和保護關係的問題。改革開放以來工業化、城鎮化的快速推進，助推我國從傳統農業國家向現代化工業國家的轉型，可以説，沒有工業化、城鎮化，就沒有我們國家的現代化。但同時我們也付出了沉重的資源環境的代價。我國是一個生態環境脆弱、人均資源相對不足的人口大國，人口資源環境條件，決定了我國的城市發展必須更加注重在節約集約利用資源上下功夫。中央提出“要探索出一條內涵式、集約型、綠色化的高質量發展新路子”，也就是説新的要求不是不發展，而是如何高質量發展，這為轉變城市發展建設模式指明了方向。

《指南》起草過程中，在尊重自然地理格局、加強國土空間規劃“一張圖”建設的基礎上，我們把節約集約作為此次市級總規編制的指導思想和基本原則，並在四個方面予以強化。

一是劃定城鎮的開發邊界。《指南》要求，市級總規的編制要以“雙評價”為基礎，尊重自然地理格局，通過對資源稟賦條件和環境本底的分析，首先要明確需要保護的空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田，以及歷史文化、能源礦産和生態綠地、河湖水網等需要保護的區域。其次，在可以開發建設的範圍內，還要劃定城鎮開發邊界，作為開發建設不可逾越的紅線，倒逼城市內涵式發展，從規劃上防止城市“攤大餅”式的無序蔓延。對資源環境承載能力已經超載的城市，還要劃定永久性的開發邊界。

二是把城市有機更新作為本輪規劃的重點內容之一。嚴控新增和盤活存量是相輔相成的兩個方面。在城鎮開發邊界內，《指南》提出要明確更新的重點地區，針對老舊城區的具體問題，完善功能、優化結構，補齊公共服務和基礎設施短板，增加公共空間。同時，要延續老城的整體框架和歷史文脈，採取有機更新的方式進行“微改造”，特別要避免“推平頭”式的大拆大建。通過老城區人居環境品質的提升，激發新的發展活力，提升土地資産價值。在城鎮開發邊界外，要結合生態修復，開展山、水、田、路、林、村的全域國土綜合整治試點，盤整低效的存量集體建設用地。下一步，我們還將配合相關司局共同研究制定推動調整型、重構型城市更新規劃的有關政策文件，用好增存挂鉤等自然資源管理的政策工具，積極探索存量規劃的實施手段和路徑。

三是提高城市綜合承載能力。我國的城鎮化過程還沒有結束，未來還將有上億的農村人口進入城市。但接受這些新市民，不光是靠用地規模的擴大，更重要的還要靠提高各類空間資源的匹配度，來提高城市容納能力。《指南》提出，要優化建設用地的結構和佈局，提高土地利用效率；要制定水資源、能源的供需平衡方案，對水資源匱乏的城市要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定産，控制能源消耗總量，建設節水型城市和低碳城市；要完善城市綜合交通，促進各類基礎設施一體化、網絡化、智慧化複合佈局，建設立體開發的綜合交通樞紐，服務於新産業、新業態發展；優化居住、就業、基礎設施等空間資源配置，鼓勵功能複合和土地混合使用，提高城市的韌性，提高城市綜合承載能力。

四是建立城市體檢評估制度。規劃編制只是規劃管理的一個環節，要建立規劃編制、實施、評估、調整的全生命週期管理。下一步，我們將以國土空間規劃信息平臺為基礎，運用大數據分析等技術手段，對城鎮開發邊界等空間控制線的嚴肅性，以及資源利用效率、存量用地盤活、基礎設施和公共服務設施水平和覆蓋範圍等規劃實施的情況進行定期評估和監管，對突破約束性指標等情況及時預警，通過高水平的空間治理，保障高質量的空間利用。

[記者]三沙衛視提問，剛才您提到，老百姓更關心與日常生活密切相關的問題，包括應對疫情、“城市看海”等最近網上熱議的一些話題。請問《指南》如何回應人民群眾的這些關切？謝謝。

[自然資源部國土空間規劃局二級巡視員 李楓]黨的十九大指出，中國特色社會主義新時代，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。您關心的這個問題，正是反映了廣大人民群眾對美好生活的嚮往。在《指南》起草過程中，我們深深感覺到，“以人民為中心”的發展思想是新時代規劃工作的根本遵循，而不是一句口號，要有目標、有量化指標，更有具體行動，還要讓老百姓有切身感受，讓我們的城市更加宜業、宜居、宜樂、宜遊。具體我從以下幾個方面來介紹。

一是不僅考慮人口數量，更要關注人口結構。《指南》提出要以常住人口，包括戶籍人口和常住本地的外來人口的規模，綜合考慮住房和教育、醫療衛生、體育休閒等公共服務的數量，分區分級提出公共服務體系的佈局和相應標準。對一些特大城市、風景旅遊城市等人口流動性強的城市，還要考慮實際服務管理人口。除了人口數量，本輪規劃要更關注人口結構，針對一些城市目前和未來老齡化、少子化等人口結構變化的趨勢，《指南》重點提出了康養、醫療等服務設施和公共開敞空間的配置要求，建設全年齡友好的健康城市。下一步培訓中我們還將指導各地在規劃編制過程中，要科學預測人口規模，因地制宜地分析當地的人口結構和分佈，完善公共服務功能，提升便利水平，優化各類設施佈局，與人口分佈相適應。

二是不僅考慮服務設施的數量，更要提升服務設施的品質。我國城市已基本實現了小康，基本公共服務在數量上總體可以滿足需要，規劃的重點是優化結構、合理分佈，補短板、提品質、高質量。《指南》主要在五個方面做了回應：首先是安全需求。《指南》提出要開展災害風險評估，劃示災害風險區，明確設防標準，科學劃定安全防護和緩衝空間，規劃網絡化、分佈式應急避難場所，確保城市安全。在完善城市排水管網的基礎上，結合自然地理特徵，修復生態系統，增加自然調蓄空間，也就是綠地、水體，減少地面硬化，讓自然做功，從源頭治理、系統治理、綜合治理等方面減少城市洪澇的威脅。其次是就業需求。針對目前不少大城市出現的職住分離、交通擁堵、通勤時間過長等問題，《指南》將促進人、城、産、交通一體化發展作為重要的導向，提出要建設功能複合的産業社區，促進産城融合、職住平衡。第三是高效便捷的公共服務需求。通過構建不同層次和類型、功能複合、安全韌性的城鄉生活圈，完善基礎設施和公共服務設施佈局，以社區為單元補齊公共服務短板，讓老百姓在社區層面就能享受基本的公共服務。同時，要按照“小街區、密路網”的理念，優化中心城區道路網結構，構建系統安全連續的慢行系統。第四是休閒遊憩的需求。增加公園、綠地和廣場的數量，老城區要結合城市有機更新，規劃一些口袋公園、街頭綠地和小廣場，提高公共活動空間的均好性、可達性，為市民創造更多接觸大自然的機會。以前很多城市的數量基本達標，但多數在城郊。第五是精神文化的需求。運用城市設計的方法，提出山水人文格局的空間形態引導和管控原則，保護自然和歷史文化資源，加強對城市空間形態、品質、特色的塑造，營造鄉村田園風光，體現城的繁榮、鎮的舒適、村的恬靜。

除了上述老百姓比較關心的規劃內容外，《指南》還要求，各地要堅持開門編規劃，在規劃編制階段，廣泛調研社會各界的意見和需求，深入了解群眾所急所盼；在方案論證階段，規劃成果要通俗易懂，充分聽取各方面意見；在規劃批准後，要及時公開，接受社會和公眾監督，讓廣大市民有參與感、獲得感。

[記者]澎湃新聞記者，以往規劃存在“圖上畫畫、墻上挂挂”的問題，請問市級總規編制中如何避免？謝謝。

[自然資源部國土空間規劃局副局長 孫雪東]這個問題在相當長一段時期確實存在，也廣為詬病，很多規劃在編制審批完成之日，就束之高閣。問題的第一個癥結主要在規劃的科學性不強，因為規劃的社會科學屬性遠遠大於自然科學屬性，門檻低、但水很深；第二個癥結是規劃的權威性不夠，一任市長改幾次規劃成為家常便飯，下位規劃修改偏離上位規劃的約束性要求，詳細規劃隨意修改總體規劃；第三個癥結是規劃的操作性不強，激勵約束政策機制沒有形成一個方向的合力等等。針對上述問題，《指南》著重從以下三方面入手，改變過去規劃重編制輕實施，“紙上畫畫、墻上挂挂”“政府一換屆，規劃就換屆”的現象。

（一）加強規劃傳導。五級三類規劃要逐級傳導到位。不僅總體規劃要嚴格執行，還要充分發揮詳細規劃和專項規劃的作用。《指南》明確要對市轄縣（區、市）提出規劃指引，下達調控指標，確保市級總規確定的約束性指標有效落實；要求編制分區規劃或劃分詳規單元，加強對詳細規劃的指引和傳導；涉及中心城區範圍的縣（區、市）的國土空間總體規劃，應當落實市級國土空間總體規劃對中心城區的國土空間安排；明確專項規劃編制清單，加強對專項規劃的約束和指引。

（二）完善規劃實施政策機制。規劃有效實施離不開好的政策機制。《指南》要求銜接“十四五”規劃、制定近期行動計劃、編制重大項目清單、落實和細化主體功能區政策、提出有針對性、可操作的財政、投資、産業、環境、生態、人口、土地等政策措施，保障規劃目標的實現。

（三）建好國土空間規劃“一張圖”。這是此次國土空間規劃改革的重大創新。國土空間規劃“一張圖”是集成整合國土空間規劃編制和實施管理所需現狀數據、各級各類國土空間規劃成果數據和國土空間規劃實施監督數據，形成的覆蓋全域、動態更新、權威統一的國土空間規劃數據體系。

“一張圖”有以下四方面作用：

1. 提供統一的規劃底板

“一張圖”為國家發展規劃落地實施，為實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地提供統一的規劃底板，實現“發展目標、用地指標、空間坐標”的有序統一。

2. 支撐規劃全生命週期管理

支撐規劃科學編制。基於“一張圖”，可以更清楚地了解和掌握國土空間的“家底”，輔助開展國土空間分析與評價、識別國土空間開發保護的主要問題，提高規劃編制的科學性，有效避免各類規劃內容重疊衝突，實現“將每一寸土地規劃得清清楚楚”。

提高規劃審批效率。基於“一張圖”，開展圖數一致性、指標符合性以及空間佈局符合性等審查。相關專項規劃在編制和審查過程中要與“一張圖”進行核對，批復後還要疊加到“一張圖”上，有效避免“規劃打架”，提高審批工作效率。

防止隨意修改規劃。基於“一張圖”，為開展規劃定期體檢評估提供底圖底數和應用服務，支撐規划動態調整。建立留痕制度，在“一張圖”上實現對規劃管理行為全過程可回溯、可查詢，防止對規劃的隨意修改。

實現規劃實施的實時監督。基於“一張圖”，進行執法督察和監測預警，不僅清楚每塊土地的規劃用途，還能夠掌握每塊土地的實際使用情況。

3. 服務國土空間用途管制和其它行業管理

“一張圖”既是國土空間用途管制和規劃許可的前提和依據，也能夠為相關行業主管部門進行項目合規性審查提供數據和服務。

4. 支撐構建智慧規劃、智慧城市

基於“一張圖”，鼓勵融合相關大數據，結合數據綜合平臺、區塊鏈等新技術和新手段，構建可感知、能學習、善治理和自適應的智慧規劃，支持智慧城市建設，提高空間治理能力和治理水平。“三調”結果很快就會發佈，將會有一張明明確確的現狀圖。我們通過五級總體規劃和局部地區的詳細規劃，將每一寸土地的規劃用途變還是不變規劃得清清楚楚，會給大家提供不同比例尺的“一張圖”，不僅解決“墻上挂挂”的問題，還要解決規劃的實施性和操作性問題。

[記者]總臺央廣記者，規劃審批時間長是原來城市總體規劃被詬病的一個老問題。這次《指南》提出的規劃編制內容要求也比較豐富，如何能夠縮短審批週期？謝謝。

[自然資源部國土空間規劃局局長 張兵]回答這個問題，要了解這個《指南》的工作定位。

首先，對於規劃編制而言，《指南》是為了指導和規範市級國土空間總體規劃的編制工作，明確市級國土空間總體規劃編制的工作方向和技術要點，起到一個導向作用。目前《指南》中涉及的內容較多，要求又高，這是因為“多規合一”改革後，我們要以生態文明建設的新思想推動市級國土空間總體規劃工作的改革，國土空間總體規劃新內涵、新任務都要體現生態文明體制建設的新要求。所以，《指南》從九個方面把這些新要求逐一做出技術性落實，一是希望組織編制國土空間總體規劃的地方領導和主責部門正確把握工作方向，二是希望編制技術單位能從中領會編制技術要求，提高對改革的認識，完善技術路線，同時也回答了社會上有關“國土空間規劃就是劃定三條控制線的規劃”的誤解，如我前面所説的，國土空間規劃是對多規的融合創新。希望媒體朋友能幫我們廣泛宣傳。

作為市域國土空間保護、開發、利用、修復和指導各類建設的行動綱領，不僅承擔了“多規合一”前多項空間類規劃各自發揮的作用和職能，還要體現“五位一體”的新發展理念，實施高效能的空間治理，為城市高質量發展和高品質生活提供空間政策載體，這不是僅靠“三條控制線”就能解決的。規劃編制，需要有系統、全面的考慮，對於重大問題要做好專題研究，為地方發展、改善民生、指導建設、保護自然環境等提供紮實的科學依據。

當然，儘管《指南》內容已經相當豐富，但是內容還只是導向性的要點，各地還需要根據地方實際，因地制宜確定規劃編制內容，提高規劃的針對性和操作性，努力提升國土空間規劃的綜合性、戰略性、協調性、基礎性和約束性，這是讓規劃能用、管用、好用的前提。

其次，對於規劃審批而言，審批的內容不能等同於編制的內容。規劃審批，是依法根據政府管理事權來安排。依照《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》，規劃審批也是這次改革的重點，重點是“管什麼就批什麼”“誰審批誰監管”。《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》明確了市級國土空間總體規劃的審查，側重在四個方面的內容，包括目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關係等，此外對規劃程序和報批成果形式做合規性審查。通過精簡審批內容，可以提高審批的效率。

同時，要通過優化程序來縮短審批時間。一方面，簡化報批環節，壓縮審查流程；另一方面，審查機關通過組織專家參與論證等方式，在成果報批之前主動加強溝通指導，通過上下互動，既能縮短後續審批週期，又能保證規劃審批的質量。相關審查審批的工作規則，我們正在配合相關部門加緊研究。

[自然資源部辦公廳副主任 王永梅]今天的新聞發佈會到此結束。感謝各新聞媒體長期以來對自然資源和國土空間規劃工作的關心和支持！謝謝大家！