“十三五”時期政府會計改革成果豐碩

“十三五”時期，財政部按照黨中央、國務院的部署，積極推進政府會計改革，構建財務會計和預算會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，基本建立起一套具有中國特色的政府會計標準體系，並積極推進在全國各級各類行政事業單位有效實施。

建立強力有效的組織保障機制

記者從財政部了解到，政府會計改革是一項系統工程，內容豐富，涉及領域眾多，政策性強，實施難度大，需要多方配合、協同推進。因此，在改革推進伊始，財政部在建立組織保障機制方面下足功夫。

2015年，財政部成立政府會計準則委員會，旨在組織上形成強有力的協調機制，統籌協調政府會計改革，保證改革順利推進。

同樣是在2015年，財政部著手建立健全諮詢專家機制，面向社會公開選聘政府會計準則委員會諮詢專家，參與政府會計標準體系建設與實施工作，充分發揮專業人士在政府會計標準體系建設和實施中的技術支持作用。

不僅如此，為了做好政府會計準則制度建設和實施中的調研反饋工作，財政部會計司從省級、市級和縣區級財政系統，醫院、高校、科學事業單位和學術機構中，選擇7傢具有代表性，且在政府會計準則制度領域具有一定實施或研究經驗的單位作為聯絡點單位，深入了解行政事業單位在政府會計準則制度建設與實施中面臨的問題和情況，掌握制度制定與實施的第一手資料。

同時，聯絡點機制的建立，可以充分發揮聯絡點單位的輻射引領作用，為相關行業和地區分享經驗和成果，帶動同行業或地區深入有效實施政府會計準則制度。

重構政府會計核算模式

據介紹，財政部構建了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，這是政府會計改革的重大創新。這一重大創新主要體現在三方面。

第一，“雙功能”。“雙功能”突破長期以來政府會計的單一預算會計體系，提出政府會計由預算會計和財務會計構成。預算會計包括預算收入、預算支出、預算結余等3個會計要素；財務會計包括資産、負債、凈資産、收入、費用等5個會計要素。“雙功能”概念的提出，在完善預算會計功能基礎上，強化財務會計功能，更加完整地反映政府會計信息。

第二，“雙基礎”。“雙基礎”明確提出財務會計實行權責發生制，預算會計一般實行收付實現制。這一制度安排兼顧當前實際情況和長遠改革方向，使得政府會計核算既能反映預算收支等流量信息，又能反映資産、負債等存量信息。

第三，“雙報告”。“雙報告”要求政府會計主體應當同時編制決算報告和財務報告，並且明確兩種報告的內容和信息使用者範圍。這種適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，使公共資金管理中預算管理、財務管理和績效管理相互聯結、融合，全面提高管理水平和資金使用效率，對於規範政府會計行為，夯實政府會計主體預算和財務管理基礎，強化政府績效管理具有深遠的影響。

建立健全政府會計標準體系

2015年以來，財政部積極、穩妥、有序推進政府會計標準體系建設。

一是建立政府會計準則體系。

2015年10月，財政部發佈《政府會計準則——基本準則》。《基本準則》從政府會計主體、會計目標、核算體系、核算基礎、會計信息質量、會計要素的確認、計量和報告等不同角度，明確政府會計準則體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構建起統一、科學、規範的政府會計概念體系，為建立國家統一的政府會計準則體系奠定基礎。

從2016年至2019年，財政部根據《基本準則》，陸續制定發佈存貨、投資、固定資産等10項具體準則及1項應用指南，基本建立起具有中國特色的政府會計準則體系。

值得關注的是，關於公共基礎設施、政府儲備物資、財務報表編制和列報、政府和社會資本合作項目合同等準則，屬於首次對相關經濟業務和事項的會計處理進行規範，不僅填補我國政府會計標準的空白，也為國際公共部門會計準則制定提供有益經驗。

二是健全完善政府會計制度。

財政部于2017年10月發佈《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》。此外，為了滿足某些行業事業單位特殊業務核算需要，在《政府會計制度》印發不久，財政部又針對高等學校、醫院、科學事業單位等7個行業制定了執行《政府會計制度》的補充規定。

《政府會計制度》採用新的政府會計核算模式，詳細規定77個財務會計一級科目和26個預算會計一級科目的核算內容、明細核算要求、主要賬務處理等內容，明確財務報表和預算會計報表的格式及填報要求，並對單位通用業務或共性業務和事項的賬務處理進行舉例説明。

《政府會計制度》充分體現財政預算改革的新要求，有利於系統、完整規範各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的準確性、全面性、相關性、可比性和及時性；有利於進一步提升部門預算和決算的全面性、規範性和透明度，夯實政府資産負債管理的基礎，提升財政資源的配置效率。

三是研究和建立事業單位成本核算指引體系。

財政部于2019年12月制定發佈《事業單位成本核算基本指引》，為事業單位樹立成本的基本概念和理念，明確成本核算的基本原則和基本方法，提供事業單位開展成本核算工作的基本遵循依據。

財政部方面表示，下一步，將在《基本指引》基礎上，研究出臺有關高等學校、公立醫院、科學事業單位等行業事業單位成本核算的具體指引。

推進政府會計準則制度全面有效實施

政府會計準則制度自2019年1月1日起在各級各類行政事業單位全面有效實施。

在實施前，財政部制定發佈《<政府會計制度>與<行政單位會計制度><事業單位會計制度>有關銜接問題的處理規定》，以及針對國有林場和苗圃、測繪事業單位、地質勘查事業單位、高等學校、中小學校、醫院、基層醫療衛生機構、科學事業單位、彩票機構等9類行業事業單位的銜接規定，為行政事業單位做好新舊制度銜接工作提供制度保障。

隨後，財政部選擇中央和地方40多家單位作為試點單位，就新制度進行模擬測試，以驗證新的會計核算模式的有效性，同時發現新舊制度銜接和實施中的問題，並在此基礎上制定出臺《財政部關於進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業單位資産核算的通知》。

此外，在強化宣傳培訓方面，財政部充分利用官方網站、微信和《中國會計報》等媒體，及時發佈有關準則制度及其解讀材料，加大對各項會計準則和制度的宣傳，增強各方面對政府會計改革的認知。

政府會計準則制度自2019年1月1日實施後，財政部繼續做好相關工作確保準則制度平穩有效實施。

一方面，針對實施中有關各方反饋的問題和意見建議，財政部于2019年及時出臺政府會計準則制度解釋第1號和第2號，于2020年出臺政府會計準則制度解釋第3號，明確有關經濟業務和事項的會計處理規定，及時回應有關各方的關切。

另一方面，針對政府會計準則制度中的一些重點難點問題和基層行政事業單位會計核算基礎薄弱等現實情況，在調查研究基礎上，財政部著力選取重點行業、重要領域的部門和單位，總結提煉實施中行之有效的做法，形成可複製可推廣的實施經驗，積極發揮引領和帶動作用。

此外，在政府會計準則制度貫徹實施中，財政部注重加強與預決算管理、財務管理、資産管理、內部控制和信息化等多方面政策的協調。一方面，在確保現行政策一致的情況下推進政府會計準則制度有效貫徹實施；另一方面，在相關政策修訂和完善時充分體現政府會計準則制度的規定。

政府會計準則制度實施1年以來，從中央到地方省直、各區市，行政事業單位基本完成新舊制度銜接和轉換工作，並按照新制度核算2019年度的經濟業務和事項。

改革初見成效

業內人士在接受《中國會計報》記者採訪時表示，政府會計標準體系的建設和實施，進一步夯實部門決算報告、政府財務報告、行政事業性國有資産報告的核算基礎，為開展政府信用評級、加強資産負債管理、改進政府績效監督考核、防範財政風險等提供支持，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

一是準確反映預算執行情況，提高部門決算編報質量。政府會計制度增強部門內及跨行業單位間會計信息的可比性，消除單位間因執行不同會計制度所導致的信息差異，相對降低部門匯總、審核、決算分析的難度。通過統一決算編制基礎和獨立設置預算會計要素、會計科目，預算執行鏈條趨於明晰，消除往來款等決算編制調整事項，進一步完善預算會計功能。同時，財務會計和預算會計相互補充、相互驗證，確保決算編報“數出有源，真實準確”，進一步提高預算會計信息質量和決算編報質量，為公開透明的預決算公開制度提供有力支撐。

二是完整反映政府財務狀況，為政府財務報告編制工作奠定核算基礎。政府會計準則制度的全面貫徹實施，從制度層面解決政府財務報告的核算基礎問題，為政府財務報告編制的數據提取、調整抵銷和合併，以及在中央部門單位擴大編制範圍和落地，進一步檢驗原政府財務報告試點地區和單位的編製成果，提供準確的會計數據基礎。

三是進一步摸清政府資産負債“家底”，夯實行政政事業性國有資産報告是基礎。通過準則制度的有效實施，大量未入賬的國有資産得以入賬，單位賬上結轉結余資金數據也更加準確，進一步摸清政府資産“家底”。

四是準確反映成本費用信息，為預算績效管理夯實基礎。政府會計的有效實施，可以較為真實地反映各地區各部門的財政資金使用成效。財務會計以權責發生制為基礎，準確核算和歸集有關成本費用信息，為預算單位核算清楚政策和項目等的實際成本，從成本等方面綜合衡量部門和單位整體及核心業務實施效果提供可行條件和基礎，有助於打牢成本數據基礎，提高績效評價質量，促使部門和地區積極探索建立以財務報告信息為基礎的預算績效評價指標體系，為預算單位績效考評，完善績效管理體系提供支撐。

五是有力促進行政事業單位管理水平提升。絕大多數單位利用實施新制度的契機，重新梳理現有業務流程和相應的財務管理要求，進一步規範相關制度和業務處理，有力促進單位管理水平的提升。很多部門和單位升級改造後的會計信息系統不僅能夠很好地實現財務會計和預算會計自動化“平行記賬”功能，大大提升會計核算工作效率，而且打通會計核算與預算管理、決算管理、資金收付、資産管理、合同管理、政府採購、工資發放等信息化業務模塊數據的連接，將內部控製程序整合、嵌入信息系統，明顯提升業務管理工作效率和內部控制水平。

六是財務會計人員的素質和能力得到明顯提高。據介紹，通過政府會計改革，開展大量學習培訓、業務梳理、信息系統升級改造等新準則制度銜接和實施工作，一些中央部門和地區的財會人員逐步樹立起權責發生制理念、掌握先進的會計核算方法、接受會計信息化的新技術和新模式，人員素質得到明顯提升。