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生態保護補償工作進入法治化新階段
《生態保護補償條例》的出臺是一個突破性的進展，標誌著我們過去的一些工作經驗、好的做法上升到法律法規層面。
中央財政在生態保護方面補償力度持續加大
2013年到2023年，重點生態功能區轉移支付資金從423億元增加到1091億元，累計投入7900億元。水污染防治資金從2015年到2023年基本翻一番。
《條例》為各地各部門結合實際探索創新留出必要制度空間
重在確立生態保護補償基本制度規則，保持現有政策制度的連續性、穩定性，同時為今後各地區各部門結合實際繼續探索創新留出必要的制度空間。
文字實錄
- [國務院新聞辦新聞局局長、新聞發言人 壽小麗]女士們、先生們，大家下午好！歡迎出席國務院政策例行吹風會。《生態保護補償條例》已經公開發佈，今天我們非常高興邀請到國家發展改革委黨組成員郭蘭峰先生，請他為大家介紹《條例》有關情況，並回答大家關心的問題。出席今天政策例行吹風會的還有：國家發展改革委地區振興司負責人王心同先生，司法部立法二局負責人胡慶美女士，財政部自然資源和生態環境司負責人邸東輝先生，國家統計局能源統計司司長胡漢舟先生。下面，我們首先請郭蘭峰先生作介紹。2024-05-17 14:00:34
- [國家發展改革委黨組成員 郭蘭峰]謝謝主持人。女士們、先生們、各位新聞界的朋友們，大家好！非常高興能夠參加今天的政策例行吹風會。首先，感謝大家長期以來對生態保護補償工作的關心、支持。第一，全面貫徹落實習近平生態文明思想。大家都清楚，“生態興，則文明興”。生態環境是我們人類生存和發展的基礎，也是關係社會、經濟等方面的重大課題。我國地域遼闊，有960萬平方公里，生態系統複雜多樣，在國際上總體是偏弱的，生態承載力和環境容量都不太足，生態環境保護壓力較大。當前，生態文明建設正處在壓力疊加、負重前行的關鍵期。出臺這個《條例》，建立完善的生態系統保護長效投入制度體系，有利於讓生態保護主體吃下定心丸，全力保護青山綠水，也有利於提高各方面貫徹落實習近平生態文明思想的認識自覺和行動自覺。第二，以習近平法治思想推進生態文明建設。大家都知道，生態環境是一個準公共産品或者公共産品，必然會出現“搭便車”現象。想要解決這個問題，我們可以採取一些政策激勵的方式。比如誰來治理、就給誰錢，或者給一定的回報。當然，利用法治、條例來規範，讓大家必須承擔起這樣的社會責任，也是我們出臺這個《條例》很關鍵、很重要的一個考慮。同時，我們也想給社會一個預期，充分體現我們生態保護工作是持之以恒、久久為功的。不會生態環境好一點就放鬆，差一點就加力，要不斷地、持之以恒地、毫不放鬆地推進這項工作。第三，充分體現以人民為中心的發展思想。生態環境跟老百姓息息相關，生態産品是全人類的共同財富。進入新時代，我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民群眾對清潔的水、乾淨的空氣等需求都十分迫切。但生態屏障區、生態脆弱區的地方財政，由於多種因素，相對較弱，沒有能力去投入。同時，在這些區域生活的農牧民受保護生態環境的限制，工作崗位單一，收入偏低。在這種情況下，單靠這一地區的政府和老百姓來投入，顯然不太夠。所以，《條例》以補償為紐帶、以激勵為手段，堅持生態富民、生態利民、生態為民，搭建起生態受益者和保護者之間的利益分享機制，讓當地老百姓保護生態有益可得，激發全社會呵護生態環境的內生動力，將保護生態環境轉化為全體人民的共同行動。2024-05-17 14:18:49
- [郭蘭峰]下面，我簡要介紹《條例》的主要內容。《條例》一共6章33節。大家可以看到，《條例》分三個方面：一個是財政縱向，就是中央財政轉移支付；還有一個地區間橫向補償，也就是流域之間、區域之間的政府間補償；還有一個方面是市場機制補償。分這三篇，很清晰。第一章開篇名義，首次明確界定生態保護補償的概念。第二章是財政縱向補償，我們希望能夠用法規的形式穩定保護投入的基本盤，也是突出有為政府的作用。因為生態環境是公共産品，政府理所當然是公共産品或者公共服務的提供者。這項工作在我國是歷史最久的、涉及範圍最廣的、投入力度最大的。《條例》用法律的形式，把這些投入固定下來，給社會一個穩定的預期。同時，也是對政府的一種約束，不是説想調就可以調的。另一方面，強化區域主體功能，將一些重點生態功能區、自然保護地納入補償範圍。大家知道，這個是可以得到中央財政支持的，從而推動形成優勢互補、分工合作、協同發展的區域格局。我在之前的新聞發佈會上曾經講過，大家都知道青海的三江源是長江、黃河、瀾滄江，這些地方不太可能發展經濟，沒有經濟就沒有財稅，老百姓就富裕不起來。但如果不保護三江源這個地方的水，我們的大江大河就沒有乾淨水源。怎麼辦？就要採取補償制度，而不是讓它去發展經濟，破壞生態環境。第三章是地區間的橫向補償，重在加強區域治理聯動，織密織牢保護合作網絡。大江大河，還有很多湖泊，都是跨區域、跨流域的。應該講，在實踐工作中我們也充分感到跨流域治理是非常困難的，這也是一個世界性課題。這幾年，流域相關的地方政府都在積極實踐，探索出一個橫跨各重點流域、縱貫省市縣鄉村的全方位、多層次橫向補償機制。我們就想把這些好的經驗，用法律法規形式明確下來，上升為制度，在全國範圍內推廣。同時，我們在《條例》裏面堅持問題導向，瞄準橫向補償存在的難點堵點問題，對症下藥、靶向治療，聚焦補償協議簽訂、協議履行、糾紛解決等核心問題和關鍵環節進行規範。比如，兩個省之間簽了協議，到時候卻不履行，這是《條例》要解決的關鍵問題。第四章是市場機制補償，重在發揮市場主體活力，發揮有效市場功能。應該講，良好的生態環境是最公平的公共産品，需要全社會投入。各類企業、社會組織都是生態保護的重要力量，社會資金是政府投入的有益補充。《條例》遵循市場規律，明確提出了政府搭臺、社會參與、市場運作的補償路徑，通過推進資源環境權益交易，促進生態産業發展，建立市場化運作的生態保護補償基金等多元化方式，動員和匯聚各方面力量，實現生態産品需求和供給的精準對接，提高生態産品價值。這一章主要是市場化的東西，需要通過市場化的運作方式來實現。第五章是保障和監督管理制度，重在完善配套政策，為補償機制實施保駕護航。比如，我們建立生態保護補償統計體系。如果沒有統計，這個産品到底有多大量、它的價值在哪，價格怎麼定，都可能出現問題，需要我們提供技術支撐。另外，還要構建綠色金融體系。我們知道，離開金融的經濟是不存在的，金融貫穿方方面面，生態環境保護也離不開綠色金融，還要建立統一的綠色産品標準、認證、標識體系，為補償機制市場化提供標準規範。同時，《條例》也明確了補償行為的違法情形和法律責任，為補償機制實施提供法治保障。第六章是規定了《條例》的施行時間。剛才我也介紹了，《條例》於今年6月1日起實施。我就先介紹這些。下面，我和我的同事願意回答記者朋友的提問。謝謝！2024-05-17 14:50:04
- [壽小麗]下面請開始提問。2024-05-17 14:51:05
- [海報新聞記者]《條例》是我國第一部生態保護補償領域的法律法規，能否介紹一下《條例》出臺的背景和總體思路？謝謝。2024-05-17 14:52:13
- [司法部立法二局負責人 胡慶美]謝謝記者的提問，我回答一下《條例》出臺背景和總體思路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將建立健全生態保護補償機製作為建設生態文明的重要舉措，統籌謀劃、全面推進生態保護補償制度及相關領域改革，黨中央、國務院制定出臺了一系列政策措施，比如：2016年，國務院辦公廳印發《關於健全生態保護補償機制的意見》。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於深化生態保護補償制度改革的意見》。這些政策措施的出臺，對加快推進生態保護工作起到了非常重要的作用，也為我們制定《條例》打下了基礎。同時，我們也看到，生態保護補償工作還存在一些亟待解決的問題，比如：補償覆蓋範圍有限，重點不夠突出，獎懲力度薄弱，相關主體協調力度難度也很大。從制度層面上來看，生態保護補償相關制度規範不夠系統全面，亟需制定一部基礎性、綜合性行政法規，發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。國家發展改革委深入調查研究、廣泛徵求各方面意見，同時也向社會公開徵求意見，向國務院報送了送審稿。司法部在國家發展改革委工作的基礎上，徵求了有關單位的意見，做了調研論證，召開論證會，對重點問題作了細緻的溝通研究，在這個基礎上，我們會同國家發展改革委等有關部門對送審稿反復研究，形成了現在公佈的《條例》。《條例》深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想，堅持問題導向，聚焦當前存在的突出問題，完善制度措施，落實好黨中央、國務院關於生態保護補償的決策部署，將行之有效的經驗做法以行政法規的形式固定下來，剛才郭主任也説了，重在確立生態保護補償基本制度規則，保持現有政策制度的連續性、穩定性，同時為今後各地區各部門結合實際繼續探索創新留出必要的制度空間。謝謝，我就回答這麼多。2024-05-17 14:52:25
- [央廣網記者]我國生態保護補償機制從20世紀初起步，經過多年的探索和實踐，此次出臺《條例》對於完善和健全生態保護機制有哪些作用和貢獻？謝謝。2024-05-17 15:00:55
- [郭蘭峰]謝謝您的提問，這個問題我來回答。正如剛才您説的，生態保護補償工作已經走過了二十多個年頭，今天總算出臺了《生態保護補償條例》，這是一個突破性的進展，標誌著我們過去的一些工作經驗、好的做法上升到法律法規層面，也就是説，生態保護補償機制這項工作已經進入了法治化的新階段。第一，有利於推動保護改善生態環境。多少年來，按照黨中央、國務院決策部署，相關部門密集出臺了一系列生態保護補償政策措施。這些政策都是引導性的，應該講起到了很多作用，但是效力沒有《條例》強。制定這個《條例》，就是要把這些制度穩定下來，你再不做就違法了，過去不做，頂多是工作層面的批評，很多地方工作量投入有多大，主要是看政策力度的大小。政策會隨著形勢的變化而變化，《條例》是比較穩定的，這能夠讓參與生態保護主體的預期穩定下來。第二，有利於推進區域之間合作。我們知道，區域間合作説起來容易、做起來很難。特別是在利益發生衝突和矛盾時，區域合作很難形成。雖然知道大家一起做的話效率會很高，但是由於各種原因，各自按照自己的方式去做，效率就低。《條例》探索形成了“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。我們也希望流域涉及到的地方政府由“行政區域自治”進入“協商合作共治”，也就是説大家在治理流域的時候，不要各自去治理這條河、這條湖，因為可能這裡治理標準很高，那裏的治理標準很低，合在一起，治理的效果還是沒有達到。還比如，如果我在上遊，我這邊不治理，你那邊拼命治理，還是會出問題。出臺《條例》有利於提升各地區的主體功能，相當於在區域合作方面開了個頭，將來還會促進經濟、社會公共服務等其他方面的合作。第三，有利於推動生態保護主體的正向激勵。《條例》完善和健全對重點區域和保護主體的長效補償機制，堅持正向激勵為主，支持相關主體更好地履行維護生態安全和改善生態質量的義務。循大道、至萬里。制定好《生態保護補償工作條例》是一個頂層設計，但是要真正把它落實下來，還需要我們各個方面齊心協力。下一步，我們將把《條例》作為一個新的起點，會同有關部門全力以赴推動相關工作落實落地。謝謝！2024-05-17 15:06:28
- [新京報記者]生態保護補償是一項複雜的系統工程，涉及到各類不同主體、部門和區域，能否簡要介紹一下我國各領域生態保護補償的投入情況，《條例》的出臺將會帶來哪些新的變化？謝謝！2024-05-17 15:12:36
- [國家發展改革委地區振興司負責人 王心同]謝謝記者的提問。近年來，我國政府通過多種方式，加大對生態保護主體、生態保護重點地區的支持力度，補償資金規模是逐年增長的。《條例》的出臺，從立法層面進一步明確了中央和地方政府的投入責任，提出了引導社會主體參與的方式。在穩定中央財政投入方面，中央財政實施分類補償，是現階段生態保護補償最主要的資金來源。為了鞏固和拓展已有成果，《條例》在現有的分類補償方式基礎上，明確國家加大補償資金投入力度，逐步擴大補償實施範圍，合理提高補償標準，這將有利保障生態保護補償資金的持續投入，穩固生態保護政策體系的基本盤。這一基本盤就是讓生態保護主體吃下“定心丸”。在鼓勵地方政府加大投入方面，一些地方政府在實踐中結合當地實際做出了積極探索，形成了生態保護補償的重要補充。《條例》一方面明確了有關地方人民政府可以結合本地區實際，建立分類補償機制，加大生態保護投入力度。另一方面也為不同地區之間開展橫向生態保護補償提供法律依據，有利於形成各級政府共同投入、流域上下游共抓保護的格局。這就是説，剛才郭蘭峰同志説了，解決這一世界性難題。在調動社會主體參與積極性方面，《條例》提出了社會主體參與生態保護補償的多種方式，其中既包括建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制，推動交易市場建設，也包括發展生態産業，建立可持續的發展惠益分享機制，還包括建立生態保護補償基金，實行市場化運作等。這充分體現《條例》是對生態保護者利益的保障，能夠更好激勵人們履行生態保護職責，讓社會主體從守護綠水青山中得到實惠，推動生態文明建設走向新的更高水平。就是説，有效動員社會各方面的力量參與生態保護。謝謝記者提問。2024-05-17 15:12:47
- [鳳凰衛視記者]我們注意到，《條例》明確提出了要建立生態保護補償統計體系，請問統計部門將如何落實這一點？謝謝。2024-05-17 15:13:15
- [國家統計局能源統計司司長 胡漢舟]謝謝您的提問，也感謝您對統計工作的關心。黨中央的決策部署到哪，統計服務就要跟進到哪。黨的二十大提出了“完善生態保護補償制度”，同時最近頒布了《生態保護補償條例》，《生態保護補償條例》的頒布進一步明確了生態保護補償的概念定義、補償對象、補償方式及地方政府與職能部門的職責，為建立健全生態保護補償統計體系提供了重要的遵循和依據。可以説，建立生態保護補償體系也是我們統計部門貫徹落實黨的二十大精神，推動《生態保護補償條例》落實落地的具體行動。首先，我們建立統計指標體系，統計指標體系的設立既要考慮科學性、合理性，還要考慮可比性和統計數據的可獲得性。為此，我們深入基層，開展了生態保護補償機制建設的專題調研，也組織開展了一些相關課題的研究，發揮高校和科研機構的力量。另外，我們也多次徵求部門和地方的意見，聯合發改委、財政部印發了《生態保護統計指標體系》，這是在國內首次印發。另外，在統計指標體系的基礎上，我們在國家統計系統中建立了生態保護補償統計的監測報表制度，這個報表制度是試行的。通過這個報表制度的印發，我們將分散于部門和地區的生態保護補償資金納入監測統計制度中，初步建立了統一規範的生態保護補償統計體系。按照目前確定的指標體系，我們共設了三個方面32個監測指標，重點反映生態保護補償總體水平，以及各類型的補償規模、補償的綜合成效。結合剛才郭主任提到的三個方面，第一是財政性生態保護補償投入，重點反映政府主導的財政縱向補償、地區間橫向補償情況，這和生態保護補償條例的第二章、第三章相對應。第二是市場化多樣化的生態保護補償，主要是反映社會參與的市場交易機制、綠色金融支持等進展情況，對應的是《條例》的第四章，就是市場機制建設。第三是生態環境效益方面，主要是反映生態保護補償的綜合成效。目前包括森林、草原、大氣環境、水環境、水土保持等5個方面的環境指標。下一步，國家統計局將進一步深入學習習近平生態文明思想，認真落實生態保護補償條例，積極開展生態保護補償統計監測，及時反映生態保護補償工作的進展與成效，為推動生態保護補償工作提供統計支撐。首先，我們要加強學習宣貫，將《生態保護補償條例》列為全國生態保護補償統計培訓的重要內容，不斷提高統計人員的能力和水平。同時，對照《條例》，逐條進行梳理，及時調整補充生態保護補償統計指標，更加全面準確反映生態保護補償工作的進展情況。另外，我們還著手研究進一步完善監測統計制度，進一步補充增加反映新增指標的報表制度，拓寬監測範圍，細化指標定義和統計口徑，將《生態保護補償條例》的要求落實落地。謝謝！2024-05-17 15:13:29
- [中央廣播電視總臺央視記者]生態保護補償涉及範圍廣、領域多。請問，如何統籌各方面力量推動相關工作？謝謝。2024-05-17 15:20:34
- [郭蘭峰]這個我來回答。正如您所説的，生態保護補償工作涉及部門多、省市多、利益主體多，這項工作很複雜。如果不做好統籌工作，生態保護補償會很難落實下去。2016年，我們成立了生態保護工作部際聯席會議制度，這是經國務院同意設立的，由發改委和財政部牽頭。很多涉及部門間、省市間的利益，雙方達不成一致的時候，都可以通過部際聯席會議來協調解決。當然，這個部際聯席會議制度一定要務實管用，真正解決這些跨區域、跨部門的問題，這項工作從2016年起持續開展。《條例》出臺後，我們要更加發揮好部際聯席會議制度作用，使各部門、各地區反映的問題能夠在更高層面上協調解決。同時，我們也會主動通過調查，研究如何更好地解決涉及不同部門、不同省市間的這些問題。同時，在補償工作過程中，大家一看到補償，就會聯想到給多少錢的問題，實際上有些時候補償的範圍可能更廣。舉一個例子，如生態環境的受益方，也不一定非要拿多少錢給它，我們可以在一定範圍建一個産業園，發展一些低碳的、低排放的、污染小的綠色産業。通過大家一塊兒共建這些産業，使保護生態的地方有財政稅收，老百姓有就業能夠拿到工資，這不是皆大歡喜麼。所以説，不一定完全是我們每年給你們轉移支付多少錢。這個方法雖然比較直接，但有很多時候，生態産品價值很大，很難真正能把它的價值轉化為價格。比如説，這一噸水是有市場價格，你按照一噸水的市場價格去補償，可能就有問題；像空氣，它是流動的，我這個地區為整個區域的空氣質量改善作出了貢獻，到底應該補償多少？很難界定。與其這樣，我們不如通過産業發展實現共同富裕。下一步，我們要在這方面多下點功夫。我相信，只要保護生態的人、保護生態的單位或者企業、保護生態的區域能夠獲利，他就會有積極性，否則我這麼窮，沒有發展起來，我就沒有這個動力。所以，這些工作更多的是要綜合、要統籌，要多在這方面下功夫，否則還是落實不下去。謝謝！2024-05-17 15:23:38
- [中國財經報記者]根據條例內容，國家通過轉移支付等方式，對開展生態保護的單位和個人予以縱向補償，請問中央財政在縱向補償方面主要採取了哪些措施？謝謝。2024-05-17 15:32:23
- [財政部自然資源和生態環境司負責人 邸東輝]感謝您的提問和對財政工作的關心。正如您剛才提到的，中央財政在生態保護補償方面承擔著重要的職能，也發揮了關鍵的作用，尤其是通過轉移支付開展縱向補償。《條例》第二章對縱向補償有明確規定，剛才郭主任也作了簡要説明。下面，我就從三個方面，就財政部在這方面的工作，作個補充彙報。首先，同步推進綜合補償和分類補償。綜合補償主要是通過設立重點生態功能區轉移支付，引導地方加強生態環境保護，支持生態環境重要地區從整體上提升提供基本公共服務保障能力。分類補償方面，主要就是通過中央財政一系列轉移支付資金，包括林業草原轉移支付資金、海洋生態修復資金、水污染防治資金、重點生態保護修復資金以及農業領域的相關轉移支付資金，對森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態要素開展保護的單位和個人進行補償。第二，這幾年中央財政在這方面的補償力度持續加大。我也可以給大家報告幾個數字。比如，2013年到2023年，重點生態功能區轉移支付資金，從423億元增加到1091億元，累計投入7900億元。還有水污染防治資金，從2015年的130億元增加到2023年的257億元，基本翻了一番。另外，中央財政還積極支持森林生態效益補償和天然林資源管護，將國有國家級公益林補償標準逐步提高到目前的每年每畝10元，將集體和個人的國家級公益林補償標準逐步提高到目前每年每畝16元。第三，我們不斷完善補償政策。根據實際情況，完善重點生態功能區轉移支付辦法，強化對重點生態縣域、生態功能重要地區的支持，並向包括南水北調中線工程水源地在內的地區傾斜，同時還將長江經濟帶沿線省份、南水北調東線工程也納入支持範圍。另外，我們還不斷健全生態保護補償激勵約束機制，實現相關轉移支付資金的分配結果與生態保護結果緊密挂鉤。中央財政根據生態環境質量監測情況實施考核獎懲，對評價結果變好的地區，我們在轉移支付上給予獎勵，對生態環境變差的地區，我們就適當扣減轉移支付資金，引導地方摒棄破壞環境的發展模式，調動地方保護生態環境的積極性。下一步，中央財政將繼續深入貫徹落實習近平生態文明思想，不斷完善對生態保護的財政縱向補償政策，推動構建穩定的生態保護補償資金的投入機制，提升生態保護重點區域的基本公共服務水平，不斷提高生態保護的整體效益。我就介紹這麼多，謝謝！2024-05-17 15:32:43
