一、當前我國全面建立臨時救助制度的意義

    經過20年的發展，我國已經初步建成了較為完善的社會救助體系。目前的社會救助體系包括了城鄉居民最低生活保障制度等一系列制度，基本上涵蓋了城鄉困難家庭在各個方面的需要。其他大多數國家有的社會救助項目，我國基本上都有了。但是，我國社會救助制度在若干方面還存在明顯的不足，離滿足實際需要還存在一定的差距。

    第一，我國低水平的社會救助制度容易導致救助不足的問題，需要通過專門的臨時救助制度加以彌補。由於我國民生保障體系尚未建成全面普惠型的模式，因此要求社會救助制度在社會安全網的建構中發揮重要的作用。同時，在社會救助制度中，基於我國經濟發展的條件和出於對福利依賴的擔心，我國沒有採用許多發達國家那種高水平、廣救助的模式，而是採用了低救助水平、高瞄準度的模式。但從建構社會安全網的角度看，低水平的救助制度容易使社會安全網出現漏洞。

    第二，一套完善的社會救助制度應該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿足常規性的基本需要（如教育、醫療、住房、就業等方面的基本需要），同時也能夠幫助各類家庭和個人應對各種突發性嚴重困難。

    從這個意義上講，這次國務院出臺臨時救助制度，正是要有效地解決上述兩個方面的問題，補齊我國社會救助制度的短板，更進一步強化社會救助的民生托底功能，並使其能夠更加高效地運行。

    近年來我國許多地方也都已經開展了臨時救助工作，並且經過幾年的實踐探索，初步總結出了一些經驗。此次國務院發佈的《關於全面建立臨時救助制度的通知》，在借鑒國際經驗和總結地方經驗的基礎上，根據我國國情，提出了在我國全面建立臨時救助的基本制度和政策框架。這一制度在我國城鄉的全面建立，必將進一步強化我國民生保障的安全網，為提升民眾的福祉作出更大的貢獻。

    二、臨時救助制度的主要特點

    與其他社會救助項目相比，臨時救助制度有如下一些特點。第一，從制度目標上看，其他社會救助制度都主要針對困難家庭在某一方面的常規性困難，而臨時救助主要針對兩類特殊的困難：一是針對來自各個方面的不確定性風險，即各種難以事先預測到的突發性、偶發性、災難性的事件；二是針對其他救助項目的不足而加以彌補，包括對其他項目救助不了或救助不充分的彌補。

    第二，從救助對象上看，在當代社會中各種風險事件對眾多的個人和家庭可能造成很大的影響，許多非貧困家庭也可能因此而陷入困境，因此臨時救助不預設對象範圍的邊界。所有社會成員個人或家庭，凡是遭遇到突發事件並因此而使基本生活陷入困境自己又無法解決的，都可以申請臨時救助。當然，由於貧困和低收入家庭往往面臨更多的風險，並且在風險事件衝擊下的脆弱性更高，因此在不確定對象範圍的情況下，他們事實上仍會是臨時救助制度最主要幫助的對象。

    第三，從救助內容上看，臨時救助具有應急性和過渡性的特點。簡言之就是以“救急”為主。在發現個人或家庭因突發事件而陷入困境後，救助機構要在第一時間裏做出快速反應，向其提供適宜的救助。與其他常規救助項目相比，臨時救助的內容具有多樣化的特點，不僅包括現金救助，而且包括實物救助和服務救助，並且臨時救助應該更重視實物救助和服務救助。

    第四，從管理和服務的方式上看，臨時救助應該賦予一線工作人員較大的自由裁量。由於臨時救助針對的是不確定的風險困境，很難實現將所有情況都事先做出嚴格的制度規範，並且臨時救助往往要求在第一時間裏採取救助行動，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權，能夠根據具體情況迅速做出判斷和決定。當然，在賦予一線工作人員較大自由裁量權的同時，也應該對這種權力的使用做出嚴格的規定，尤其是要有嚴格的事後報告制度。

    第五，臨時救助採用屬地負責制。迄今為止我國的社會救助制度中絕大多數都採用戶籍所在地負責制，流動人口當遇到困難時無法在其居住地申請和獲得社會救助。但臨時救助沒有採用戶籍地負責制。其理由一是臨時救助有“救急”的特點，往往需要在第一時間裏獲得救助；二是臨時救助所針對的困難外部表徵比較明顯，易於判斷，不易冒申冒領；三是臨時救助往往針對具體的需要提供一次性救助，救助水平的地區差異不會很大。因此在制度安排上臨時救助允許求助者在其居住地或事件發生地提出求助並獲得幫助。

    第六，從救助的受理上看，臨時救助採取申請受理救助與主動發現受理救助相結合的方式。在大多數情況下臨時救助仍然應該採用申請受理的方式，即由有需要者提出申請，經救助機構審核符合規定的，給予相應的救助。但在現實中有些個人和家庭缺乏提出申請的能力或意識，或者在突發事件中來不及申請的，救助機構獲得信息並核實後應主動提供救助。主動發現受理方式的建立，可以大大提升臨時救助的托底性功能，進一步強化社會安全網。

    第七，與其他社會救助制度相比，臨時救助更適宜社會力量的介入。民間社會組織相對政府而言具有規模小、方式靈活、救助快捷等特點，因此特別適合參與臨時救助；臨時救助往往是面對最困難的人，最嚴重的困難，因此社會公益性最強，在臨時救助方面的活動最能吸引公眾的關注（尤其是潛在的捐贈者的關注），這也就最能吸引社會組織的參與。因此，積極推動社會組織和慈善事業參與急難救助，不僅對發展臨時救助制度具有重要的意義，而且對於社會組織和慈善事業自身的發展也具有重要的意義。

    第八，臨時救助也是最適宜專業社會工作參與的領域。從服務的角度看，如前所述，臨時救助需要大量採用服務救助的方式，其中有許多屬於社會工作的範疇，如心理輔導、庇護、調解等。社會工作專業人才應該充分發揮其專業知識和技能，既可以直接向有需要的個人和家庭提供專業化服務，又可以發揮其資源鏈結和社會支持等方面的特長而在綜合服務和轉介服務等方面發揮專業化的作用。從管理的角度看，臨時救助要求賦予一線工作人員較高的自由裁量權，而相應地也應該提升一線工作人員的專業能力、職業道德和責任心。由社會工作專業人才或經過社會工作系統培訓的人員來從事這方面的工作，可以提高工作績效。

    三、全面建立臨時救助制度的主要方向和重點工作

    首先，我國全面建立臨時救助制度應該有三個主要方向：一是建立和完善補充性的臨時救助，即針對某些特殊困難家庭，對獲得常規救助待遇之後仍有嚴重困難的家庭，給予補充性救助。二是建立和完善應急性救助，對因各種不測事件而導致的突發性困難並且自身無力解決的家庭，給予應急性救助。三是建立和完善預防性救助，對一些如果沒有外部幫助有可能陷入嚴重困境的個人或家庭，以及有可能導致災難性後果的先兆性困難情景提前加以干預，給相關的家庭或個人提供必要的幫助，以防止嚴重後果的發生。

    其次，目前我國全面建立臨時救助制度應該重視以下幾個方面的重點工作。一是建立和完善低保補充救助制度，為在獲得了低保待遇以後仍有困難的家庭提供必要的補充救助待遇。二是建立和完善大病補充救助，為因經濟困難確實無法交納個人自負部分醫療費用的家庭提供補充性救助。三是建立以社區為依託的綜合性臨時救助服務體系，一方面進行危機預防、先期發現和主動救助的工作，另一方面通過照料、庇護、心理輔導、調解、諮詢等方面的服務救助幫助居民解決或緩解各種急難問題。四是加快臨時救助的管理體系建設，包括建立管理的制度構架和具體的制度體系，落實資金保障，完善基層管理的組織體系，加強管理與服務人員隊伍的建設，尤其是人員管理和服務人員隊伍的專業化建設。（關信平）

    （作者單位：南開大學社會建設與管理研究院）