轉移支付制度改革“藍圖”已就
國務院出臺《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》
明確了改革和完善轉移支付制度的總體目標、基本原則和重要措施

日前，國務院正式發佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》針對中央和地方轉移支付制度存在的問題和不足，明確了改革和完善轉移支付制度的總體目標、基本原則和重要措施。

財政部財政科學研究所所長劉尚希説，《意見》的政策重點在於以法治的理念，從頂層設計的角度，優化轉移支付結構，完善一般性轉移支付制度和清理、整合、規範專項轉移支付，增強各級預算的統籌能力。同時，通過轉移支付制度改革，推動政府職能轉變，增強各級政府統籌的理念，改變以往的“專項思維”。

建立現代財政制度的必由之路

實行財政轉移支付制度是實現財力與事權相匹配的重要手段，也是財政體制改革的成功經驗，對於縮小地區間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展具有重要意義。

據財政部預算司有關負責人介紹，我國的轉移支付制度由來已久，自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用於增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，這有力促進了地區間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調控目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經濟社會持續健康發展。以促進地區間基本公共服務均等化為例，在中央轉移支付之前，2014年東部、中部、西部地區一般公共預算收入佔比為54：25：21；通過轉移支付實施再分配後，東部、中部、西部地區一般公共預算支出佔比達到39：31：30。

儘管中央對地方轉移支付管理取得了不小的成效，但與建立現代財政制度的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統籌能力較弱；轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。上述問題的存在，不僅不利於財政資金使用效益的提高，影響財政的可持續發展，而且不利於市場機制的正常運行，影響政府職能的履行。對此，有必要通過深化改革和完善制度，儘快加以解決。

明晰改革總體方向

此次出臺的《意見》，明確了改革和完善轉移支付制度的總體方向。

從改革的指導思想看，要點是圍繞建立現代財政制度，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規範專項轉移支付，嚴肅財經紀律，加強轉移支付管理，充分發揮中央和地方兩個積極性，促進經濟社會持續健康發展。

在改革的基本原則方面，一是要加強頂層設計，做好分步實施。二是要合理劃分事權，明確支出責任。強化中央在國防、外交、國家安全、全國統一市場等領域的職責，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化的職責，建立事權與支出責任相適應的制度。三是要清理整合規範，增強統籌能力。四是要市場調節為主，促進公平競爭。使市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領域投入專項，市場競爭機制能夠有效調節的事項原則上不得新設專項轉移支付。五是要規範資金管理，提高資金效率。

“指導思想和基本原則的明晰，等於為改革和完善轉移支付制度改革定下了基調，可以確保本輪改革順利推進。”劉尚希説。

三舉措實現“以一般性轉移支付為主體”

“完善轉移支付制度，關鍵是要科學設置、保持合理的轉移支付結構，發揮各自的作用。”財政部預算司有關負責人介紹，一般性轉移支付與專項轉移支付具有不同的特點：一般性轉移支付能夠發揮地方政府了解居民公共服務實際需求的優勢，有利於地方因地制宜統籌安排財政支出和落實管理責任；專項轉移支付則能夠更好地體現中央政府的意圖，促進相關政策的落實，且便於監督檢查。從國際上看，兩者比例關係如何搭配，並無統一標準，而是與各國的基本國情相適應。如，美國聯邦對州的補助全部以專項撥款和分類補助的方式下達，日本中央對地方一般性轉移支付（地方交付稅）佔轉移支付總額的50%以上。

我國人口多、地域廣，經濟社會發展不平衡，地方事務複雜多樣，區域協調發展任務繁重。同時，中央政府支出規模相對較小，大部分支出在地方實現。基於這一國情，《意見》明確我國中央對地方的轉移支付制度應以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合，實現事權和支出責任相匹配。

“近年來，一般性轉移支付所佔比重連年提升。2014年，中央對地方一般性轉移支付預算27217.87億元。一般性轉移支付在轉移支付總額中的佔比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。”財政部預算司有關負責人介紹。

《意見》明確提出了完善一般性轉移支付的具體措施：一是要清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬於中央委託事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬於地方事權的項目歸併到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充並輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。二是要建立一般性轉移支付穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上。改變均衡性轉移支付與所得稅增量挂鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高於轉移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。三是要加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重，充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況，真實反映各地的支出成本差異，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制，促進地區間基本公共服務均等化。規範老少邊窮地區轉移支付分配，促進區域協調發展。建立激勵約束機制，採取適當獎懲等方式，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

“如果説大家之前對一般性轉移支付改革措施還覺得較為模糊，在《意見》出臺後，這一切就明晰起來了。”中國人民大學財政金融學院院長郭慶旺説，《意見》明確提出要增加一般性轉移支付，且在量上提出了具體要求，這些細化的措施為落實轉移支付制度改革的工作任務奠定了基礎。

疏堵結合嚴控專項轉移支付項目數量

2013年下半年以來，中央財政積極清理、整合、規範專項轉移支付，壓減了一批專項轉移支付項目，下放了一批專項轉移支付項目的審批權。在安排2014年預算時，中央財政將專項轉移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右，完成了政府工作報告提出的2014年減少1/3專項轉移支付項目的目標。

“今年，這一數字還將進一步減少。”財政部預算司有關負責人説：“按照《意見》的要求，對於專項轉移支付，今後將從嚴控制。措施主要有三項。”

一是清理整合已有專項。取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續實施的項目以及市場競爭機制能夠有效調節的專項。逐步取消因價格改革、宏觀調控等配套出臺的競爭性領域專項以及排污費、探礦權和採礦權價款、礦産資源補償費等因以收定支設立的專項；研究用稅收優惠政策代替部分競爭性領域專項。屬於中央委託事權的項目，可由中央直接實施的，原則上調整列入中央本級支出。屬於地方事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的中央地方共同事權項目，以及少量的中央委託項目及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領域的專項數量。

二是嚴格控制新設專項。專項轉移支付項目應當依據法律、行政法規和國務院的規定設立。新設立的專項應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責分工。

三是杜絕變相增設專項。做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法，明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用範圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求，避免“大項套小項”，變相增設專項。

《意見》還明確提出要規範專項轉移支付的分配使用。一是規範專項轉移支付的分配主體；二是規範專項轉移支付的分配方法；三是規範專項轉移支付的分配要求。

“《意見》的政策重點在於規範管理，有堵有疏。”郭慶旺説，《意見》在控制專項轉移支付項目增加的同時指明了出路，明確提出要研究用稅收優惠政策代替部分競爭性領域專項和探索實行基金管理等市場化運作模式，達到既從嚴控制專項轉移支付，又順應市場經濟客觀規律的目的。

“作為實現事權與財力相匹配的重要調節工具，轉移支付的核心並不在於資金規模大小，而主要是看其方式與結構是否合理、是否實現了財力與事權的匹配。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇説，《意見》明晰了一般性轉移支付和專項轉移支付的範疇，這就好比為財政工作疏通了經絡，必將為理清各級財政的職能定位起到至關重要的作用。