分類預算有章程 風險預警有考量
限地方債有了“天花板”

令人關注的中國地方債風險問題，如今開始了進一步的嚴密防控。8月26日召開的人大常委會第十六次會議分組會議，與會人員認為《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》“是可行的，建議批准”。全國人大財政經濟委員會認為，核定地方政府債務餘額限額，將地方政府債務納入預算，符合預算法的規定，有利於對地方政府債務實施嚴格規範管理，有利於妥善處理當前穩增長和長遠防風險的關係。

適度舉債補民生

作為彌補地方財政資金不足的重要部分，地方債一直以來得到了各地政府的特別“青睞”。而地方債也確實從多方面為地方政府解決了發展中的難題。“政府適度舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。”財政部部長樓繼偉説。

根據財政部的數據，截至去年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務餘額達2.9萬億元；投入節能減排、生態建設等領域的債務餘額0.4萬億元；用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設等領域的債務餘額6.6萬億元；用於土地收儲1.7萬億元。

“可以説，目前我國地方債的作用是巨大的。一方面，我國各地處於快速發展的時期，無論是城市建設、保障民生、應對自然災害，還是保護自然環境都需要大量資金，如果地方政府在發展中只依賴財政收入是無法滿足發展需求的；另一方面，在經濟社會的發展當中，以對後期發展預期的預支，投入到前期建設是完全合乎理論與實際的。”清華大學經濟管理學院周立教授在接受人民日報記者採訪時表示。

債務規模控總量

然而，隨著地方債規模不斷擴大，地方債問題開始逐漸困擾經濟社會的發展。根據官方公佈數據看，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。這只是2013年的數據，根據相關專家估計，目前我國地方債規模繼續增加。

除了債務規模，有關專家指出我國地方債還面臨著其他的問題，比如負債的透明度低；風險過度集中在銀行；負債期限與項目收益期限可能錯配；貸款/債券的風險定價不合理等。

為了緩解地方債風險，政府出臺了地方債置換等政策，如今，為了進一步化解地方債風險，又出臺了關於地方政府債務限額的議案，標誌著我國開始依法啟動對地方政府債務的限額管理，也表明我國進一步嚴控地方政府債務風險的決心。

“對地方債進行限額管理可以在總量上約束地方債規模的擴大，可以對新增債務規模進行更加量化的控制，對於化解地方債風險將起到巨大的作用。”周立説，在實施限額管理的同時，有關部門還應對地方舉債項目的必要性進行審核，並且將限額管理與地方債置換結合起來實施，這將會更大程度地發揮此次限額管理政策的作用。

四大管理方向明

但依靠一項政策難以完全解決地方債問題，財政部部長樓繼偉透露了下一步全面規範地方政府債務管理的四大方向。

樓繼偉介紹，第一是地方政府債務將分類納入預算管理，地方政府要將經批准舉借債務的規模、結構、使用、償還等情況編入決算草案，報同級人大常委會批准。第二是建立地方政府債務風險預警機制，將綜合運用債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，風險指標及預警結果依法穩步公開。第三是加強地方政府或有債務管理，今後明確地方政府嚴格按擔保法規定，除對外債轉貸進行擔保外，其他擔保一律無效。第四是全面構建地方政府債務監管體系。

業內人士指出，新的管理方向有助於確保地方政府債務有穩定的償債資金，防範更大的風險隱患，也顯示了我國化解地方債風險的總體路線與解決問題的決心。

周立提醒，在具體落實地方債四大管理方向時，要預估並解決政策落實時可能存在的問題，比如或有債務本身很難界定、具有較大的不確定性，其管理將會非常複雜，需要政府與社會共同努力來提供方案並解決問題。

“除四大管理方向外，政府還應該加強地方債的信息公開，實施地方官員任期內債務評價與問責制度，並利用社會資源對地方債進行信用評級以加強管理。”周立認為。（記者 羅蘭 邱海峰）