黨中央、國務院在日前印發的《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中明確指出，要完善國有資産管理體制，以管資本為主推進國有資産監管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置，以管資本為主推進經營性國有資産集中統一監管。這對於推動國有企業真正成為獨立市場主體，增強國有經濟整體功能和效率，維護國有資産安全，具有十分重要的意義。我們要深入學習領會和貫徹落實文件要求，紮實推進完善國有資産管理體制、以管資本為主加強國有資産監管的各項工作，為發展壯大國有經濟提供堅強保障。

    一、按照以管資本為主的要求完善國有資産管理體制，推動國有企業真正成為獨立市場主體

    改革開放以來，國有資産管理體制改革始終與國有企業改革相伴相生、共同深化。黨的十六大在總結國有資産管理體制實踐經驗的基礎上，明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資産和管人、管事相結合的國有資産管理體制”。2003年3月，國務院正式成立國有資産監督管理委員會，根據國務院的授權，專門承擔國有資産監管職責，不承擔社會公共管理職能。這一體制，明確了政府以出資方式管理國有企業，在解決政企不分、國有企業多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業成為獨立市場主體奠定了體制基礎。但應當看到，在監管體制機制方面還存在一些問題，一定程度上制約了企業活力。比如政企分開、政資分開還不完全到位，國有資産監管工作還存在越位、缺位、錯位現象，監管方式存在一定行政化色彩。同時，經過多年的改革發展，公司制股份制已經成為國有企業的主要組織形式，企業的治理結構、管理方式都發生了深刻變化，這在客觀上要求國資監管機構主動調整完善監管職能和方式，以管資本為主，注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利，實現對國有資産的有效監管。

    貫徹落實《指導意見》要求，完善國有資産管理體制，要以管資本為主推進職能轉變，準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資産出資人監管的邊界，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變，推動國有企業真正成為獨立市場主體，夯實發展壯大國有經濟的微觀基礎。

    一是堅持政企分開、政資分開、所有權和經營權分離。政府部門依法行使公共管理職能，從經濟調節和社會管理角度進行社會公共管理。國有資産監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資人職責，科學界定國有資産出資人監管的邊界，專司國有資産監管，不干預企業自主經營權。國有企業依法享有獨立的法人財産權，依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展。

    二是推進國有資産監管機構職能轉變。該管的要科學管理、決不缺位，重點管好國有資本佈局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。不該管的要依法放權、決不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。國有資産監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責。

    三是改進國有資産監管方式和手段。更多運用法治化、市場化監管方式，改變行政化管理方式。針對企業不同功能定位，在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經營業績考核等方面，實施更加精準有效的分類監管。重視通過公司治理結構履行出資人職責，規範董事會運作，嚴格選派股東代表和董事、監事。注重管好公司章程，通過“一企一策”制定公司章程，將國有資産出資人意志有效體現在公司章程中。建立監管權力清單和責任清單，加大運用信息化手段的力度，優化監管流程，提高監管效率，加強監管工作協同。

    二、按照以管資本為主的要求優化國有資本佈局結構，增強國有經濟整體功能和效率

    優化國有資本佈局結構，是提升國有經濟整體運行質量的重要途徑，也是發揮國有經濟主導作用、放大國有資本功能的必然要求。隨著國有資産管理體制改革逐步深化，國有企業日益發展壯大，國有資本運行效率不斷提高，國有經濟佈局和結構調整取得積極進展。國有資本逐步向大企業大集團集中，向重要行業和關鍵領域集中，涌現出一批具有較強國際競爭力的骨幹企業。2015年美國《財富》雜誌發佈的世界500強企業名單中，我國國有企業達到83家。但也應當看到，當前國有資本運行效率有待進一步提高，國有資本佈局結構仍然存在分佈過寬、戰線過長等突出問題，國有資本合理流動的機制尚不健全，制約了國有資本功能作用的有效發揮。當前，我國經濟發展進入新常態，國有企業過去主要憑藉要素投入的快速增長模式不可持續，憑藉高強度大規模投資拉動的模式不可持續，憑藉低水平競爭的粗放增長模式不可持續，迫切需要通過優化國有資本佈局結構，推進國有企業轉型升級，增強國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力。按照《指導意見》要求，堅持以市場為導向、以企業為主體，有進有退、有所為有所不為，優化國有資本佈局結構，為發展壯大國有經濟提供強有力支撐。

    一是明確國有資本集中的重點方向。緊緊圍繞服務國家戰略，落實國家産業政策和重點産業佈局調整總體要求，優化國有資本重點投資方向和領域，實現“三個集中”，即推動國有資本向關係國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性産業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。

    二是建立健全國有資本佈局和結構調整機制。制定國家發展規劃、産業政策和國有資本收益分配管理規則，建立健全國有資本進退機制，引導國有資本優化投資方向和投資領域。推進經營性國有資産集中統一監管，穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資産集中統一監管體系，為擴大國有資本配置範圍、提高配置效率創造條件。加強國有資産基礎管理，統一制度規範、統一工作體系，強化對國有資本佈局結構調整的支撐服務。

    三是運用市場化方式推動國有資本合理流動優化配置。充分發揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。建立健全優勝劣汰市場化退出機制，切實保障退出企業依法實行關閉或破産，加快處置低效無效資産，淘汰落後産能。建立健全國有資本形態轉換機制，支持企業依法合規通過證券交易、産權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資産，將變現的國有資本用於更需要的領域和行業。支持國有企業開展國際化經營，鼓勵國有企業之間以及與其他所有制企業以資本為紐帶，強強聯合、優勢互補，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。

    三、按照以管資本為主的要求加強國有資産監督，切實維護國有資産安全

    國有資産來之不易，是全國人民的共同財富，是全面建成小康社會、實現全體人民共同富裕的重要物質基礎。國有企業改革要先加強監管、防止國有資産流失，這一條做不好，國有企業其他改革難以取得預期成效。近年來，國有資産監督工作得到了有力加強，但針對性、實效性還需要進一步增強，既存在監督不到位、監督不力等問題，也存在多頭檢查、重復監督等問題，一些國有企業也暴露出管理不規範、內部人控制嚴重、企業領導人員權力缺乏制約等問題。要按照《指導意見》部署，按照以管資本為主的要求加強國有資産監督工作，沿國有資本投資運營和管理的全鏈條，突出監督工作重點，發揮企業內部監督、出資人監督和各監督主體的功能作用，加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資産監督體系，切實防止國有資産流失，保障和促進國有經濟健康發展。

    一是強化企業內部監督。進一步明確企業作為維護國有資産安全、防止流失的責任主體。完善企業內部監督體系，建立橫向涵蓋企業各治理主體和職能部門、縱向包括各子企業和業務板塊的監督工作體系，形成監督合力。突出監督重點，對權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集的部門和崗位加強監督，實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，防止權力濫用。進一步落實董事會、監事會的監督職責，加強法律審核把關，實現依法治企。加強職工民主監督，健全企業民主管理制度，充分保障職工群眾對企業改革發展的知情權、參與權和監督權。

    二是完善出資人監督。堅持出資人管理和監督的有機統一，進一步加強出資人監督。健全國有企業規劃投資、改制重組、産權管理、財務評價、業績考核、選人用人、薪酬分配等規範國有資本運作、防止流失的制度，加大對國有資産監管制度執行情況的監督力度。開展國有資産監管機構向所出資企業依法委派總會計師試點工作，強化出資人對企業重大財務事項的監督。加強企業境外國有資産監督，確保企業境外國有資産安全可控、有效運營。加強和改進外派監事會監督，明確職責定位，發揮監事會作為出資人監督專門力量的作用，加強當期和事中監督，強化監督成果運用，建立健全核查、移交和整改機制。

    三是加強與各監督力量的協同配合。大力支持審計、紀檢監察和巡視等監督機構開展工作。進一步厘清政府部門公共審計、出資人審計和企業內部審計之間的職責分工，健全國有資本審計監督體系和制度。加強紀檢監察監督和巡視工作，強化對企業領導人員廉潔從業、行使權力等的監督，加大大案要案查處力度。積極配合建立外部監督協同機制，整合出資人監管、外派監事會監督與審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制，加強統籌，減少重復檢查，提高監督效能。加強社會監督，完善國有資産和國有企業信息公開制度，設立統一的信息網絡平臺，充分發揮輿論監督作用，有效保障社會公眾對企業國有資産運營的知情權和監督權。

    四是嚴格責任追究。加大對國有企業違規經營責任追究力度，建立健全國有企業重大決策失職、瀆職責任追究和倒查機制，完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資産和逃廢金融債務的行為。建立健全企業國有資産的監督問責機制，對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，確保監督責任落到實處，形成監督工作閉環，充分體現監督工作的嚴肅性和權威性。

    以管資本為主加強國有資産監管是深化國有企業改革的一項重大任務。我們要認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，自覺踐行“三嚴三實”要求，堅決貫徹黨中央、國務院關於深化國有企業改革的重大決策部署，加快落實以管資本為主加強國有資産監管，為做強做優做大國有企業、發展壯大國有經濟提供堅強保障。（國務院國資委黨委中心組）