監管轉型增強國有資本效率
——訪國家行政學院研究員張春曉

新一輪國企改革的靴子終於落地。近日，中共中央、國務院印發《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這是新時期指導和推進國企改革的綱領性文件，從總體要求到分類改革、完善現代企業制度和國資管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資産流失等方面提出國企改革目標和舉措。中國經濟時報特邀國家行政學院研究員張春曉對《意見》的意義、亮點以及特點進行詳盡地分析。

全民性是一大亮點

中國經濟時報：此次《意見》的出臺，對於國有企業發展具有怎樣的意義？《意見》的主要亮點有哪些？

張春曉：《意見》對於國有企業發展、整個經濟發展、完善整個國資監管和運營體系而言都是重要的指導性文件，具有里程碑意義。而且《意見》方向清楚，可操作性強，具體措施到位。

《意見》有兩個最大的亮點。第一，《意見》開宗明義，強調國有企業屬於全民。黨的十八屆三中全會指出：國有企業屬於全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。習近平總書記多次強調國有資産、國有資源是全國人民的財富，來之不易。然而，多年來國企改革雖然取得很大的成績，但也存在諸如侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資産，以及逃避金融債務等問題，導致國有資産流失。這次強調全民性，為國企改革指明了方向，明確了國企改革為誰而改。如果沒有國有企業的全民性，我們就沒有必要進一步做大、做優、做強國有經濟。

第二，《意見》清晰地指出了黨組織在完善現代企業制度過程中的政治法定核心作用。國有企業的産權屬性和黨組織的根本屬性內在地統一于“人民”。國有企業是全國人民的投資，從産權屬性上來説，國有企業屬於全民，所以全民要求國有企業能夠完成全民的要求。中國共産黨要代表全民的利益，就有責任有義務把國有企業做好。

在新一輪的改革中，必須要強調堅持黨的領導，加強黨的建設。為什麼這樣説？在前一輪改革過程中，尤其是中央巡視組和地方各個巡視組進入到各級所有企業巡視過程中，發現一個問題，但凡這個企業黨組織建設是健全的、完善的，國有企業的運行效率都是相對高的，而且國有資産的保值增值率相對是高的。調查發現，如果削弱了黨的領導，弱化了黨的建設，那國有資産的運營效率是同方向降低的，也不乏利益輸送，國有資産的顯性、隱性流失等現象。所以新一輪改革中，從監管層面上看，必須要堅持黨的領導，加強黨的建設。

分類監管新老“三會”並行不悖

中國經濟時報：《意見》提出，將國有企業分為商業類和公益類，並實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合。為什麼要這樣分類？商業類和公益類國企各承擔怎樣的任務？

張春曉：在深化國有企業改革的過程中，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。

這樣的劃分對於我們的國情、市場特點、經濟行為以及整個經濟結構的特點而言，是一個最優化的分類，而不是簡單地按照企業是競爭還是非競爭來劃分。

商業類國有企業主要是凸顯其在市場中的商業運作，其核心目的是增強國有經濟的活力，放大國有資本的功能，實現國有資産保值增值。這類國企在整個産業、行業和經濟發展中要起到排頭兵和骨幹作用，它要為整個中國經濟發展形成重要的支撐力量。

公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共産品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力，這是分類的大原則。這兩大類區分讓企業知道了該幹什麼不該幹什麼，重心在哪。這樣就有利於對國有企業進行分類的改革，從而實現分類發展。此外，也會因為類別不同而實施不同的監管和考核方式，從而實現監管的有效性，增強考核的針對性。

中國經濟時報：根據《意見》，有了清晰的分類之後，如何完善現代企業制度？

張春曉：這次完善現代企業制度就是向中國特色的現代國有企業制度邁進。我們學習了西方公司制、股份制以及公司法人治理結構的優勢，同時將黨組織的政法核心作用吸收進來，這樣“老三會”，即黨委會、工會和職工代表大會主要督促企業完成全民交付的經濟、社會、政治責任，而“新三會”，即股東大會、董事會、監事會就要完成這三大責任所要求的具體內容。也就是要履行四大職能：第一，市場競爭的主體，第二，行業發展的引領，第三，宏觀調控的有力工具，第四，公共品提供的主力軍。新老“三會”並行不悖，而且各自凸顯自己應該做的職責。這樣一來現代企業制度就相當完善了。在此基礎上，就可以實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式，並對國有企業領導人員進行分類分層管理。在國有資産保值增值中，委派者要實現國有資産保值，保證國有資産屬於人民，不損失；而職業經理層，就是要實現國有資産的增值、發展。根據人員分類的不同，就能夠確定相應的薪酬分配，人員的業績明確了，其評價體系也能夠建立起來，績效考核也得以推進。這樣能夠有效調動人員的積極性，責任就容易落實，國有資産的保值增值率也就能夠到位。

監管轉型增強國有資本效率

中國經濟時報：圍繞以管資本為主加強國有資産監管，《意見》提出了多項措施，例如以管資本為主推進國有資産監管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經營體制等。那麼，監管轉型的意義何在？

張春曉：國有企業分類分好了，企業制度也完善了，現在應該賦予企業權利。經營權和所有權是企業的管理者和經營者非常重要的兩大權利，《意見》中多次提出要劃清經營權和所有權的界限，同時要使經營權和所有權分離，國資委以“管資本”為主。

經營權和所有權分離使監管和營運實現了各自的屬性，國有企業經營的獨立性更強，市場化程度更高，市場化的平臺就非常容易搭建，市場化的運營效率就能夠逐步提高。更有利於實現進一步提高國有資産的活力、控制力、影響力和抗風險能力的目標。

新一輪的改革對於國有企業的經營和國有資産的監管，都發生了重大的變化。2003年，國資委成立，管資産、管人、管事相結合，“三管”運行。這種方式經過十年的改革試點取得了很大的成績，也使國有企業在市場中穩步發展，成為市場競爭的主體。監管部門也找到了一些監管的手段和方法。在前一輪的國企改革中，給國有企業的權利只有經營權。對於監管部門，它有了國有資産的管理權、監督權，以及國有資本的管理權、經營權和監督權，所以國有企業由於自身權利的縮小，在市場運行中縮手縮腳。

黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。在這一輪改革的《意見》中，監管和運行方式發生了改變，以管資本為主，強化國有資産監管。把國有資産的經營權和管理權全部下放給了國有企業，國有資本和國有資産實現了分割，隨著國有企業國有資本經營公司搭建成形，國有資産的監督管理部門將會把國有資産的經營權放到國有資本經營公司。在這種情況下，企業在市場中成為真正的市場主體，其運營效率就高了，受的束縛就少了，自主經營性就強了，國有資産的保值增值率自然就提高了，為國民經濟的貢獻就變大了。在新一輪的改革中，監督和企業經營兩條線都得以強化，兩邊都能夠獲得更好的發展，國有資本的效率方能真正得以發揮。

混合所有制改革：實現“1＋1＞2”的效果

中國經濟時報：本輪改革中，“混合所有制改革”一直是外界關注的熱點詞彙。而此次文件也意味著過去出現過多次變化的“國企混改”之爭有了定論，您認為，今後應當如何發展混合所有制經濟？

張春曉：在中央深改組一次會議、二次會議上，習近平總書記都強調，對於任何改革，都要做到“蹄疾步穩”。十八屆三中全會提出要積極發展混合所有制經濟，到今年政府工作報告提出要有序實施混合所有制經濟，再到這次《意見》明確提出穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟，就是“蹄疾步穩”的具體落地。

推動混合所有制經濟發展，必須有利於國有資本放大功能，保值增值，增強活力，必須有利於引進的非公資本優勢互補，取長補短，激發活力，要實現“1＋1＞2”的效果，絕不能因混合而混合。發展混合所有制經濟並不是簡單的國進民退，也不是簡單的國退民進，而是要共進，共同做大民族企業，為中國整個經濟發展做出重要支撐。

在穩妥推進混合所有制經濟的過程中，必須強化對國有資産的監管，搭建良性的、公平公正公開的運行平臺，絕不能搞暗箱操作，不能出現“燈下黑”。

穩妥推動混合所有制經濟發展，不是要把原有的國有資産其中的一塊蛋糕切去，而是引進優秀的戰略投資者，把存量資産做大，把蛋糕做大。另外，還要讓國有經濟和非公經濟共同再做一個蛋糕，把老蛋糕做大，把新蛋糕再做強再做大。同時，也鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，共同做強做優做大民族企業。

此外，本輪改革中的另一個特點就是強化了對整個國有資産的監督，防止國有資産流失。對此，《意見》指出要強化內部監督、建立外部監督、實施社會監督。即，要將國有企業的改革置於陽光下操作，任何涉及商業機密，或牽涉到國家機密以外的，能公開的全部公開，要讓老百姓監督。因為國有企業的全民性，老百姓的監督就是股東的監督，這次監督是完全可以做到閉環監督。（記者 陳婧）