國務院印發《關於實行市場準入負面清單制度的意見》——
市場準入管理開啟負面清單時代

負面清單是一種更加開放、更加透明、更加公平的市場準入管理模式，也是規範和約束政府權力的有效方式。國務院印發的《關於實行市場準入負面清單制度的意見》是我國市場準入制度清晰的頂層設計，對於發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，建設法治化營商環境，構建開放型經濟新體制，具有重要意義

10月19日，國務院印發了《關於實行市場準入負面清單制度的意見》。《意見》明確，從今年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場準入負面清單制度，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。

厘清市場與政府的邊界

所謂市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法採取相應管理措施的一系列制度安排。

經濟體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男告訴《經濟日報》記者，相比“正面清單”規定市場主體“可以做什麼”，負面清單是一種更加開放、更加透明、更加公平的市場準入管理模式，也是規範和約束政府權力的有效方式。

《意見》要求，各地區各部門要認真落實市場準入負面清單制度。對各類市場主體基於自願的投資經營行為，凡涉及市場準入的領域和環節，都要建立和實行負面清單制度；條件成熟時，將採取目錄式管理的現行市場準入事項，統一納入市場準入負面清單。

國務院發展研究中心市場經濟研究所所長任興洲表示，市場準入負面清單制度的重要意義在於厘清市場與政府的邊界，即對市場主體而言，“法無禁止皆可為”；對政府而言，則是“法無授權不可為”，這正是市場準入制度改革的精髓。

“實行市場準入負面清單制度，是一項意義重大且影響深遠的制度創新。”國家發展改革委經濟體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男説，《意見》的出臺，正式啟動了市場準入管理方式改革，充分展示了我國深化改革、擴大開放的堅定決心，進一步推動了我國社會主義市場經濟體制建設。

根據《意見》，負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。有關專家表示，實施市場準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利於加快建立與國際通行規則接軌的現代市場體系，有利於營造法治化的營商環境，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。

國家發展改革委體改司負責人表示，當前形勢下，加快出臺市場準入負面清單制度，並穩慎開展試點，對穩增長、穩預期、鼓信心、激活力、促創新具有重要而積極的作用。

激發市場主體活力

根據《意見》，市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等各類市場主體，皆可依法平等進入。

任興洲指出，長期以來，我國在投資領域實行比較嚴格的“正面清單”制度，即由政府規定市場主體“只能做什麼”，而且多以政府的審批為準入條件，除此之外都不可以做，這就大大限制了市場主體的投資行為，阻礙了市場在資源配置中發揮決定性作用。

而實行市場準入負面清單制度，有利於最大限度地將各類市場主體的潛能和活力充分激發出來，為市場發揮配置資源的決定性作用提供更加廣闊的空間。

“尤其是長期受到‘玻璃門’‘彈簧門’阻礙的民營資本，將可以更廣泛地參與到市場競爭中來，有利於落實市場主體自主權和激發市場活力，這對我國當前穩增長具有非常重要的作用。”郭冠男説。

值得注意的是，《意見》明確，市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，但沒有設置“鼓勵類”的投資類別。

“這充分體現了市場準入公平、公正、公開的原則。”任興洲分析説，一方面，除禁止準入類與限制準入類的投資領域範圍外，其他領域市場主體都可以進入，不需要也不應該設置特殊的鼓勵；另一方面，市場主體的發展應更多依靠自身實力在市場上進行公平競爭，而以往的“鼓勵類”投資準入則有違于公平競爭原則，某些市場主體通過獲得“鼓勵類”項目尋求特殊的優惠政策支持，不僅不利於公平競爭，而且也容易刺激過剩産能的形成，還極易引發權力尋租行為。因此，對禁止和限制範圍以外的準入，對放給企業的權力必須鬆開手、放到位，由市場主體依法公平競爭。

發揮政府管理職能

《意見》明確，對於法律、行政法規和國務院決定未作規定但確需納入市場準入負面清單的新設事項，應在科學評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規或國務院決定。同時，對於涉及全國經濟社會發展的重大事項以及專業性較強的事項，要履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。

這意味著，在市場準入負面清單制度下，相關管理部門無法再隨意出臺相關規定對行業準入進行限制，大大降低了政府調整市場準入管理的隨意性。

“在負面清單制度的框架下，市場準入管理更多受到的是法律規範的調整，而不是行政權力的規定，市場準入負面清單管理模式將有效地壓縮政府權力自由裁量空間，提高市場準入管理效率，也將從制度上剷除腐敗滋生的土壤。”郭冠男分析説。

實行市場準入負面清單制度後，如何依法依規並且有效地規範市場主體行為，防止陷入“放則亂、亂則收、收則死”的怪圈，切實維護好市場競爭秩序，是政府監管面臨的重要課題。

《意見》提出，要建立健全與市場準入負面清單制度相適應的準入機制；完善與市場準入負面清單制度相適應的審批體制；建立健全與市場準入負面清單制度相適應的監管機制；建立健全與市場準入負面清單制度相適應的信息公示制度和信息共享制度；完善與市場準入負面清單制度相應的法律法規體系。

“實行市場準入負面清單制度後，對政府管理能力和管理方式都提出了更高要求，需要提高政府管理和治理能力的現代化水平，加快實現從審批型政府轉向服務型政府。”任興洲説，原有的政府監管機構、監管方式都要進行相應的改革，大幅精簡審批機構和環節，對原有的監管體系和標準設置進行調整。對確實需審批的事項，也要精簡和優化審批程序，創新監管方式，形成權責清晰、監管有力的管理新體制。同時，增加和創新政府服務型的管理內容，一些新型監管措施必須及時出臺。（記者 林火燦）