為全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院關於商事制度改革的決策部署，國務院近日印發了《關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（以下簡稱“意見”）。《意見》確立了職責法定、信用約束、協同監管、社會共治四項基本原則，並在此基礎上進一步提出了嚴格行政審批事項管理、厘清市場監管職責、完善協同監管體制、構建社會共治格局、加強組織實施等具體意見，是當前和今後一個時期各級政府組織市場秩序監管工作指導性、操作性很強的一個文件。

值得關注的是，《意見》首次將信用約束機制列為企業事中事後監管的四項基本原則之一，並圍繞該原則明確了加快推進全國統一的信用信息共享交換平臺和企業信用信息公示系統建設，加強對企業信息採用、共享和使用的分類管理的監管思路；構建了以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監管為核心的監管制度；提出了“讓失信者寸步難行、讓守信者一路暢通”的嚴管目標。市場經濟是信用經濟，加強信用約束是規範市場秩序的治本之策，是監管信息化的重要體現，也是創新監管方式方法、加強事中事後監管的重要形式和手段，更是對此前頒布的《企業信息公示暫行條例》（以下簡稱“條例”）的高度回應。

以信息歸集共享為基礎，完善協同監管機制

《意見》指出，工商部門應通過企業信用信息公示系統，督促市場主體履行公示信息義務；地方政府應歸集履職過程中産生的行政許可、行政處罰以及其他依法應當公示的企業信息；各部門之間應建立信息互聯共享機制，依法實施對企業信息在採集、共享、使用等環節的分類管理，並通過構建雙向告知機制、數據對比機制等方式把握風險點，將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的措施有效貫通，有效形成工作合力，為事中事後監管制度提供有效支撐。

此前《條例》頒布後，監管部門通過建立企業信息公示制度、企業經營異常名錄製度、嚴重違法企業名單制度等監管手段，加強了對企業的信用管理，取得了一定的工作成效。但也應看到，各部門在信息採集上分工欠明、在信息互聯共享上進展緩慢，企業信用信息體系建設存在碎片化現象，影響了改革的整體效果，而此次《意見》的出臺，再次重申了各部門之間的職責和分工，強調了協同監管機制的建立，為進一步強化信用約束體制奠定了基礎。

本次《意見》對於信用約束機制的強化作用主要體現在以下兩個方面：

一是明確了工商行政管理部門與政府部門在信用歸集方面的職能分工。根據《條例》的相關規定，工商行政管理部門應通過企業信用信息公示系統就註冊登記、備案信息；動産抵押登記信息、股權出質登記信息、行政處罰信息等信息進行歸集、公示；而其他政府部門應當就行政許可准予、變更、延續信息；行政處罰信息等內容進行歸集、公示。本次《意見》的頒布對上述職能劃分進行了重申，指出工商行政管理部門履行對企業主體信息的歸集職能；而其他政府部門履行對企業行政許可、行政處罰信息的歸集職能，進一步明確了兩者之間的職能分工，有效緩解了因職能分工不明而導致的歸集不足或歸集重復現象的出現，擴大了信用信息公示的範圍和效應。

二是強調了各部門之間的互聯共享機制。《意見》改變了以往監管部門各自歸集、分別公示的傳統工作模式，要求各部門對企業註冊登記備案信息、企業年報和自主公示信息、行政許可信息、行政處罰信息，以及其他應當依法公示的信息進行全國集中、關聯整合和統一公示，一方面減少了企業因配合政府部門信息歸集、公示工作而耗費的時間、人力、財力成本，促進了商業化時代背景下企業經營效率的提高；另一方面通過大數據、互聯網等信息化工作方式促進了政府監管方式的優化升級，實現了誠信體系從碎片化到完整統一的過渡，提高了事中事後監管的效率和張力。

以信息公示為手段，完善社會共治制度

《意見》指出，應大力建設企業信用信息公示“全國一張網”。工商行政管理部門及其他政府工作部門應將所歸集採納的企業主體信息、企業行政許可信息、企業行政處罰信息等內容全面歸於企業名下，並儘快通過企業信用信息公示系統、“信用中國”網站就上述內容向社會公開。

在傳統的事前監管模式中，政府的職能和責任被過份強調，而市場主體、行業組織和社會組織的作用發揮顯著不足。然而，政府的履職能力和信息獲取能力均是有限的，在高速發展的商業社會，其難以對紛繁複雜的企業信息進行全面、細緻的甄別和審查，更難以在問題出現的早期發現或解決問題，實踐中政府監管不足或選擇性監管的現象也屢有發生。此外，現代商業體制下，政府角色逐漸由市場經濟的主導者向商業發展的服務者轉變，其應當在合理範圍內保持謙抑性，將“好企業”的判斷權歸於市場，真正做到簡政放權、放管結合。

此次《意見》的出臺，著力強調了企業信用信息公示系統、“信用中國”網站等信息公示平臺的建設，對企業從設立到運營到退出市場的全過程信息進行了全面公示，為促進政府職能轉變、完善社會共治制度提供了有力支撐。

首先，企業信用信息公示系統的建設有效實現了企業信用信息在社會範圍內的透明、公開、共享，其將政府部門履職和企業經營活動中産生的各類信用信息充分公開，有利於充分調動包括市場主體、行業組織、社會組織在內的各方力量，以信用評價為中心，對企業生産經營中的各項活動進行全面的監督，進而全面完善了社會共治制度的構建與完善；

其次，企業信用信息公示系統將企業生産經營活動産生的獎懲信息均暴露于社會的監督之下，在一定程度上為企業提高生産、優化管理、規範經營提供了動力，有利於加強企業對自身信用的社會評價的重視，促進企業自律；

最後，企業信用信息公示系統的建設將政府從市場自身能夠解決的領域中撤出，轉而依靠社會承擔對市場中的不誠信等行為的主要發現、監管責任，促進政府由監管性政府和領導性政府向回應性政府和服務性政府的職能轉變，有效地減輕了政府事前監管的壓力和成本，而提高了事中、事後監管的效率和執行力。

以信用監管為中心，建立聯合獎懲機制

《意見》指出，對於違法市場主體要加大行政處罰和信用約束的力度，可以處以吊銷營業執照、吊銷登出撤銷許可證、列入經營異常名錄和黑名單等懲罰措施，同時建立跨部門的聯動機制與懲戒機制，在招投標、政府採購等各個需要政府許可或批准的領域的審核中將信用信息作為重要考量，對在經營中存在失信行為的主體予以限制，使得失信行為的懲戒實現強制力。

這種依託信息網絡的聯動式信用懲戒機制能夠有效彌補傳統監管模式的不足。傳統的監管雖然也強調對於失信行為的懲戒，但懲戒力度有限，且更多表現為個案性的懲戒，企業剛懲戒完、整改完，又將原有的違法行為改頭換臉後故技重施，而其他市場主體對此並不知情而蒙受損失的現象時有發生，破壞了市場秩序。在《意見》執行後，這一現象將出現明顯的改觀，企業受到的懲戒將通過政府部門間的聯動網絡而被所有與企業打交道的政府部門所知，並將在企業進行經營活動中受到限制，懲戒將對企業造成持續性影響，“老賴”企業的違法成本大大提高，形成“一處違法，處處受限”的機制，逼迫違法企業積極整改不再重犯。

此外，在舊有的懲戒機制中，罰款和暫停、吊銷執照是最常使用的行政處罰手段，但罰款的懲罰力度不具有持續性，而且其度量難以掌握，容易失之過松或者過松，而暫停吊銷執照又直接停止企業的營業，又過於嚴厲，雖然以前也有黑名單等信用約束機制，但由於信息傳播的有限，對於違法主體懲戒又過松，無法形成一個寬嚴有序的懲罰體系，新機制的建立後大大加強了信用約束的力度，使得存在不影響經營的罰款，限制經營的信用約束，終止/中止經營的營業執照類資格罰能形成一套相互銜接，違法與懲罰的相適應應，符合比例原則的懲戒體系。

綜上所述，《意見》的發佈明確了信用約束這項基本原則，並圍繞該原則建立了企業信用信息公示制度，完善了社會共治機制，促進了政府監管模式由事前審批向事中、事後監管的轉變以及省會誠信體系的全面建設。（中國政法大學 趙旭東）