新型城鎮化建設系列報道之三：踐行土地增減挂鉤政策 推進新型城鎮化建設

國家發展改革委按：為貫徹落實習近平總書記、李克強總理重要批示和國務院深入推進城鎮化建設電視電話會議精神，及時總結交流各地推進新型城鎮化建設的實踐和探索經驗，深入推進新型城鎮化建設，促進城鄉要素高效配置，我委近日召開城鄉要素高效配置交流座談會，11個地區和單位介紹了各自的探索和經驗。鄭新立、胡存智等專家參會並對這些地區的探索和經驗做了點評。

推進供給側結構性改革是貫穿我國“十三五”時期的發展主線，新型城鎮化可以促進勞動力、土地、資本和創新要素高效配置，是推進供給側結構性改革的重要平臺。新型城鎮化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進創新創業、深化改革的綜合平臺。當前，要把推進新型城鎮化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮化這個重要抓手，更好發揮新型城鎮化對補短板、調結構、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。

各地的探索和實踐，對帶動和引領新型城鎮化健康發展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮化建設系列報道之三：

踐行土地增減挂鉤政策 推進新型城鎮化建設

自2006年開始，天津市以東麗區華明鎮為首批試點，開展以宅基地換房建設示範小城鎮，得到了國家發改委、國土資源部大力支持。借助國土部挂鉤試點政策，東麗區分4個批次開展示範小城鎮建設，規劃建設華明、金鐘、新立、軍糧城一期、軍糧城二期5個小城鎮，規劃總面積925萬平方米，總投資670億元，涉及67個村18.5萬農民，目前已全部開工，累計建成530萬平方米，33個村11.6萬農民遷入小城鎮。促進了耕地保護和土地集約節約利用，保障了經濟社會發展，探索形成了大城市近郊農村“五步走”的城鎮化發展模式，取得明顯成效。

一、宅基地換房的內涵

宅基地換房是天津市立足自身實際，踐行土地增減挂鉤政策的創新實踐，即在現行法律和國家政策框架內，以不減少耕地為前提，高標準規劃建設現代化、有特色、適宜産業聚集的生態宜居小城鎮。農民以其宅基地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的新住宅，遷入小城鎮居住。農民原有的宅基地統一復耕，實現耕地總量不變、質量不減、佔補平衡。新建小城鎮除了農民住宅外，還規劃出一塊可供出讓開發的土地，用土地出讓收入平衡小城鎮建設資金，做到政府不撥錢、百姓不掏錢。以華明鎮為例，項目共借用建設用地週轉指標427公頃，已通過宅基地復墾全部歸還；小城鎮總投資近50億元，已通過土地出讓收入全部還清。不僅堅守了耕地保護紅線，又盤活了農村存量建設用地，破解了小城鎮建設資金制約，實現土地資金“兩個平衡”。

二、宅基地換房工作基礎

除土地增減挂鉤政策外，東麗區開展宅基地換房具有3個客觀基礎：一是區位基礎。東麗區位於天津中心城區與濱海新區核心區之間，區域位置優越，土地級差效應明顯，增值潛力較大。二是産業基礎。東麗區是天津市工業東移和濱海新區西擴項目的主要承接區，産業聚集態勢強勁，發展前景廣闊。三是群眾基礎。東麗區農民人均耕地少，土地依附性弱，在就業構成、生活方式和文化觀念等方面更接近城市居民，對城鎮化願望強烈。

三、主要做法和經驗

東麗區踐行土地增減挂鉤政策，推進新型城鎮化建設的基本做法可以歸納為“五步走”：

第一步，以“宅基地換房”破解土地資金制約

東麗區遵循“承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自願，以宅基地換房”26字方針，按照挂鉤項目建設時序分批次申請土地週轉指標，對指標實施總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還，確保耕地總量動態平衡，實現良性發展。具體操作共分8個步驟：一是區政府編制總體規劃，報市政府審批；二是組建投融資機構，負責小城鎮建設開發；三是市政府國土管理部門下達土地挂鉤週轉指標；四是村民提出宅基地換房申請，並與村委會簽訂換房協議；五是村委會與街道辦事處簽訂換房協議；六是街道辦事處與小城鎮投融資機構簽訂總體換房協議；七是小城鎮農民住宅建成後，街道辦事處按照區政府審議通過的分房辦法進行分配；八是農民搬遷後對原宅基地整理復墾，歸還土地挂鉤週轉指標。以宅基地換房重在一個“換”字，換來了土地集約利用，換來了農民生産生活方式轉變，換來了農民收入提高，換來了城鎮發展新空間。粗略估算，通過宅基地換房，東麗區盤活農村存量建設用地4萬餘畝，其中，增加了2.4萬畝建設用地進行出讓開發，保障了項目落地，拓展了城鎮發展空間。

第二步，以“三區聯動”促進農民就業增收

東麗區的城鎮化既解決“人往哪去”的問題，又關心農民就業增收和切身利益。在小城鎮規劃建設中留有二、三産業發展用地，利用集約出的土地指標和復墾出的土地，緊鄰小城鎮安置區建設示範工業園區和農業産業園區，使農民居住在社區、工作在園區，實現“三區”聯動發展。促進了第一産業向二、三産業轉移，實現了就地就近轉移就業，提高了農民收入，增加了財政來源，保障了小城鎮可持續發展。截至目前，東麗區95%的還遷農民能夠就業獲得薪金收入，農民人均可支配收入為2006年的2.6倍，成為全國首批轉移農村勞動力就業示範區。

第三步，以“三改一化”提升農民待遇保障

在“三區聯動”的基礎上，東麗區通過以“農改非”、“村改居”、“集體經濟改股份制經濟”為主要內容的“三改一化”改革，實現了集體資産確權量化和農民身份轉變，使農民在原有待遇基礎上增加了就業、醫療、養老保障等市民待遇，成為擁有薪金、租金、股金、保障金的“四金”農民，真正實現“安居樂業有保障”。目前，東麗區109個村中已有101個村12萬農民納入徵地養老保障，全部參加城鄉居民醫保，保障水平處於全市前列。

第四步，以“村鎮銀行”創新農村金融改革

建設村鎮銀行，是東麗區統籌城鄉發展、盤活農村資源資産、實現農民資産保值增值的又一項重要舉措。華明村鎮銀行于2012年5月正式成立，成為天津市首家吸納民間資本的村鎮銀行，截至目前，營業網點實現東麗區街鎮全覆蓋，吸納存款規模達到60億元。華明村鎮銀行紮根農村、服務小微、信貸措施靈活、服務方便快捷，賦予農民更多金融話語權，對於激活“草根經濟”、促進就業保障和社會穩定具有重要意義。

第五步，以“智慧城市”引領城市治理現代化

東麗區把握“互聯網+”發展潮流，探索“互聯網+城市運行”模式，依託“智慧華明”現有的智慧政務、智慧健康、智慧安全等項目基礎，積極拓展適合區域發展的智慧教育、智慧社區、智慧環保、智慧供暖等智慧項目，不斷提升城市管理服務效能、優化資源配置效率，努力實現城市治理體系和治理能力現代化。

四、主要體會

（一）堅持以人為本，保障群眾利益。城鎮化必須以人為核心，把群眾利益放在第一位。要帶著深厚感情為農民辦事，農民不同意、不高興、不滿意的事情堅決不做。宅基地換房，前期要落實好群眾工作，嚴格落實農民100%參與討論、95%支持、5%不反對的硬性指標；中期要高水平規劃建設，嚴格實施三級監管，確保高標準施工，打造放心工程；後期要高效能管理，處處為群眾著想，實施物業補貼“三年退坡”政策，為群眾生活轉變留足過渡時間，把好事辦好。

（二）堅持政府主導，深化市場運作。宅基地換房模式下的城鎮化建設，政府必鬚髮揮主導作用，特別是在編制規劃、制定政策措施、確定標準規範、做好群眾工作等方面要把好關，負好責，完全交給市場是行不通的。同時，應當在政府的主導下，充分發揮市場配置資源的作用，在投融資建設、土地出讓、後期物業養管隊伍選擇等方面實施市場化運作，提高資源配置效率。

（三）堅持依法依規，嚴格執行政策。要把城鎮化所有工作置於法律框架之內，做到有法可依，規範運作。宅基地換房是涵蓋土地增減挂鉤、徵收補償、投資融資等一系列行政法律關係和民事法律關係的綜合，是在現有法律框架內，對我國土地流轉制度和小城鎮建設制度的改革創新，必須在總體制度和實踐操作上具備嚴格合法性。（天津市東麗區人民政府）