發改委解讀：健全法規制度體系保障生態保護補償健康發展

國務院辦公廳印發的《關於健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要加快推進生態保護補償法制建設，研究制定生態保護補償條例。《意見》將實現綜合性、一體化的生態保護補償向規範化和法治化方向邁出了堅實的一步。

我國實行自然資源國家所有制，國家是提供生態系統服務的自然環境要素的所有權主體，同時也是依靠自然資源獲益的主體。有鋻於此，中央政府在國外“生態服務付費”概念的基礎上結合國情創造性地提出了“生態保護補償”的概念。

所謂生態保護補償，是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，採用行政、市場等方式，由生態保護受益者通過向生態保護者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。其中，“生態保護受益者”，是指從維護和創造生態系統服務價值等生態保護活動中受益的個人、單位和地方人民政府；“生態保護者”，則是指為維護和創造生態系統服務價值投入人力、財力、物力或者發展機會受到限制的個人、單位和地方人民政府。

我國生態保護補償工作經過了長期的探索和實踐。20年來，中央政府通過縱向財政轉移支付、橫向財政轉移支付以及環境資源保護稅費等方式，以國家西部大開發政策為依託，相繼在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重點生態功能區等領域實施了多項重大生態保護、生態修復和生態建設工程以及生態保護的獎補政策，取得了令人矚目的成就。各地政府也積極探索在森林、流域設立地方生態保護補償資金，用於地方生態公益林保護以及水源涵養和水質保護。

隨著我國生態保護補償工作不斷深入，其面臨的規範化和法治化問題也逐漸凸顯。一是有關生態保護補償的法律規定散見於《環境保護法》和諸多單項環境與資源保護法律之中，僅有原則性、鼓勵性規範而無具體的財稅和體制機制安排條款。實踐中各地實施生態保護補償所需要的資金主要來源於中央政府和地方各級政府，由各部門通過向財政申請轉移支付資金或者有關生態工程項目撥款來實現，資金供給缺乏連續性和穩定性。二是各部門制定的生態保護補償政策文件通常只專注本部門職權範圍內的生態保護領域，對生態系統的整體性考慮不足，對自然資源的補償只偏重於經濟價值而很少考慮其固有的生態價值，導致各部門之間規定的生態保護補償資金來源、補償範圍和補償方式等內容各不相同且相互封閉信息不交流，總體補償範圍狹窄、補償標準偏低，許多不同領域的資金存在重疊使用或者使用不當的現象。三是生態保護補償主要是以有時效性的生態建設工程為載體，採取以資金補償為主，以政策補償、實物補償、智力補償等為輔的補償方式，一旦生態建設工程結束補償資金就不再發放。這種由政府包乾補償資金而保護者和受益者之間關係脫節、權責落實不到位的方式很難轉變人們傳統觀念和生産生活方式，不能解決生態破壞的根本問題。四是區域間生態保護補償缺乏指導性規範，省際之間的補償方式仍在探索中。此外，本應在生態保護補償中居重要地位的“受益者付費，保護者受償”的責權統一的市場化運行機制也未全面構建和形成。

基於上述問題，制定生態保護補償條例，應當將重點放在確立和明確生態保護補償的基本原則、主要領域與對象範圍、資金來源與補償標準、補償方式與補償效益及其評估機制、相關主體的權利義務關係、監督考評機制以及責任追究機制等具體的制度措施之上。其中，應當著重研究將當前分散于各領域實施的各類補償費用以及環境保護稅收等逐漸統合成為國家生態保護補償專項資金並由政府統一分配使用。此外，改變政府單一責任補償形式，拓展橫向生態保護補償方式，建立保護者和受益者之間良性的互動機制和全社會參與的社會資本投入市場化機制，也是制定生態保護補償條例應當規定的重要內容。（北京大學法學院教授　汪勁）