新型城鎮化建設系列報道之五：探索“四權”自願有償退出  破除市民化制度障礙

國家發展改革委按：為貫徹落實習近平總書記、李克強總理重要批示和國務院深入推進城鎮化建設電視電話會議精神，及時總結交流各地推進新型城鎮化建設的實踐和探索經驗，深入推進新型城鎮化建設，促進城鄉要素高效配置，我委近日召開城鄉要素高效配置交流座談會，11個地區和單位介紹了各自的探索和經驗。鄭新立、胡存智等專家參會並對這些地區的探索和經驗做了點評。

推進供給側結構性改革是貫穿我國“十三五”時期的發展主線，新型城鎮化可以促進勞動力、土地、資本和創新要素高效配置，是推進供給側結構性改革的重要平臺。新型城鎮化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進創新創業、深化改革的綜合平臺。當前，要把推進新型城鎮化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮化這個重要抓手，更好發揮新型城鎮化對補短板、調結構、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。

各地的探索和實踐，對帶動和引領新型城鎮化健康發展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮化建設系列報道之五：

探索“四權”自願有償退出
破除市民化制度障礙

農村土地、宅基地是當下中國最嚴重的資源錯配，主要問題有三個：第一，農村都存在大量承包地撂荒，約在30-40%，宅基地空置率極高；第二，農民要進城生活缺乏資金；第三，城市資本下鄉，在農村找不到有效的資産匹配，與此同時，農村“三農”也得不到城市資本的投入。今天召開的供給側結構性改革視角下的城鄉要素高效配置交流座談會很有意義。

一、“四權”自願有償退出探索的有關情況

巴南區是重慶一個主城區，2/3在二環以外地區都屬於農村，是重慶主城區中農村面積最大、農民人口最多、農業比重最高的區，地形上以丘陵為主，具有典型的城鄉二元特徵。2011年，巴南提出城鄉一體發展思路，形成“三化解決三農”的實現路徑，主要通過農業産業化改變農村生産方式、農民職業化改變農民勞作方式、農村社區化改變農民居住方式，二環以外地區主要發展都市效益農業、鄉村旅遊業、生態“三養”産業。“四權”退出是在整個“三化解決三農”實踐過程中的一個制度性設計。

（一）有關背景

巴南區天星寺芙蓉村學堂堡社共有農戶254戶725人，人均耕地面積僅有1.8畝，其中，231戶523個勞動力長期在外務工經商，198戶已長期在城鎮工作生活並擁有穩定住所，該社土地撂荒比例較高，大約佔30%-40%。2015年，巴南區將天星寺鎮芙蓉村學堂堡社作為農戶“四權”有償退出試點。

（二）探索過程

1.自發階段。2008年，天星鎮芙蓉村學堂堡社通過招商引進了重慶綠滿家有限公司（以下簡稱“綠滿家公司”）在該社流轉一些土地搞畜牧，流轉期限至2028年。但在經營過程中發現，土地流轉是一個很不穩定的制度安排，加上單純做農業企業盈利很難，綠滿家公司連年虧損，因此，公司希望把農業與鄉村旅遊、生態“三養”結合起來發展，私下與農戶協商探索更為有效的土地利用模式。在堅持土地公有制性質不變、用地管制原則基礎上，綠滿家公司于2014年2月和7月，與7戶農戶簽訂了《權利轉讓及預補償協議》，明確了宅基地、承包地經營權及林權等“三權”轉讓的相關權利和義務。在巴南，這種情況不止綠滿家公司一家。這説明，城市資本有需求、農民有意願。但是這種私下協議風險極大，不合法、不合規、農民利益得不到保護，城市資本的權益也得不到明確的保護。因此，天星寺鎮開始探索進行規範。

2.鎮級逐步規範。天星寺鎮政府對綠滿家公司上述“三權”退出流轉進行了規範和完善，即“將原來公司與農戶直接簽訂的三權轉讓協議予以解除，改為由農戶將“三權”及集體經濟收益分配權退還給社集體，社集體再與公司簽訂協議”。2015年5月，組織召開社員大會，提出農戶自願放棄土地承包經營權、林權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權的“四權”退出概念，通過了有關決議；2015年6月，將經仲介評估的社集體資産1189萬元量化確權給全體社員；2015年11月，由社集體與7戶農戶重新簽訂了“四權”退出協議，社集體參照重慶市“地票”市場價和相關補充標準分別對“四權”計價，戶均支付補償資金53.57萬元。鎮級規範的目的在於解決合法性問題，農民不能夠把地賣給城市資本，只能退給集體，由集體轉讓給城市資本，這樣就和土地承包法規定內容一致。

3.形成規範制度。在探索與實踐過程中，由於缺乏相關政策支撐，綠滿家公司和農戶的相關權益得不到穩定保障，區委、區政府認為應該從制度層面進行規範，初步構建了農戶“四權”自願有償退出機制框架。

其一，明確了退出原則。一是依法自願。在法律框架下，農戶自願將“四權”退給村集體，項目業主自願與村集體簽訂協議。 二是等價有償。參照重慶市宅基地復墾、徵地等相關政策，結合當地市場行情，雙方平等協商確定價格。 三是整戶退出。以戶為單位整戶農轉城，家庭成員“四權”一併退出。四是兩不損害。即不損害農民的權益，不損害集體利益。五是兩個不變。確保集體土地所有權性質不變，土地用途不變。

其二，明確了退出機制。一是構建四方聯動機制（農戶“四權”有償退出涉及四方主體，即退出方（農戶）、承退方（集體經濟組織）、引導方（政府）和合作方（社會資本）共同協作）；二是建立利益溝通機制；三是建立市場補償機制（即：市場方式替代政府定價，參考市場行情確定補償標準；社會資本籌集補償資金）；四是健全社會保障機制（健全養老保險、醫療保險、就業保障等）。

其三，明確了退出條件。一是必須具有集體經濟組織成員資格；二是必須具有合法權屬證明；三是必須徵得家庭共有人同意；四是必須全家農轉城；五是必須有穩定的非農收入來源和合法穩定的住所。

其四，明確了退出步驟。即“八步工作法”：一是確定前期投資業主，限定試點區域；二是落實補償資金，繳存共管賬戶；三是充分徵求農戶意見，擬定退出方案；四是逐戶核實“四權”，自願提交退出申請；五是簽訂退出協議；六是支付部分款項，辦理退出手續；七是完善退出手續，支付剩餘款項；八是公開競標，退進農村産權交易中心，依法流轉。

二、“四權”自願有償退出探索的初步成效

天星寺鎮芙蓉村學堂堡社的“四權”有償退出，是自下而上形成、自上而下規範，以自下而上為主、自上而下為輔的探索創新過程，其初步成效體現在五個方面：

一是農民取得了改變生活成為市民的資金。

二是撂荒地、宅基地得到有效利用，提供了有效供給。

三是村集體引進城市資本發展都市效益農業、鄉村旅遊業、“三養”産業，促進了農業産業化。

四是“四權”退出為城市資本下鄉提供了有效制度安排。

五是“四權”退出後的閒置土地用於發展民宿、市民農莊、鄉村旅遊等，帶動城市市民消費，為新一輪消費熱潮提供有效途徑，可能會成為經濟增長的發動機。

三、有關建議

一是建議完善農村土地使用制度改革相關法律法規。家庭聯産承包責任制是我國的一項基本經濟制度。在現有法律、法規及政策層面上，由於還沒有鮮明地提出農戶“四權”的概念，以及具體的實施辦法和政策支持，國家也還處於探索試點階段，我們在構建 “四權”有償退出機制時，還面臨諸多迷茫、困惑和憂慮。建議：國家修訂《土地承包法》等相關法律法規，明確規定承包方不得棄耕拋荒；承包期內承包方全家農轉城後享有城鎮社會保障；且在城鎮擁有固定住所、擁有穩定非農業收入的，應當將承包的土地交回發包方；就集體經濟組織成員資格界定作出規定，完善農村集體成員資格認定和退出辦法。

二是建議完善進城農戶“四權”退出後的保障機制。比如養老保險問題，按照現行政策，農戶“四權”有償退出後，“超齡人員”（男超過60歲、女超過55歲）無法參加養老保險，導致其生活無保障。建議將整戶“四權”有償退出農戶中的超齡人員納入社會養老保險，解決農民“四權”完全退出後的後顧之憂。

三是建議按主體功能分區劃定基本農田，實現農村土地效益的最大化。

四是建議逐步實現村級兩規的全覆蓋，充分發揮農村土地價值。編制“兩規”，劃定農業生産區、集中居住點、公共設施，集體建設區，城市資本下鄉才能依規投資、依規發展。

五是要下決心解決“兩棲市民”問題。（重慶市巴南區區委、區政府）