新型城鎮化建設系列報道之十：以農房抵押轉讓為突破口 拓展農民財産性增收渠道

國家發展改革委按：為貫徹落實習近平總書記、李克強總理重要批示和國務院深入推進城鎮化建設電視電話會議精神，及時總結交流各地推進新型城鎮化建設的實踐和探索經驗，深入推進新型城鎮化建設，促進城鄉要素高效配置，我委近日召開城鄉要素高效配置交流座談會，11個地區和單位介紹了各自的探索和經驗。鄭新立、胡存智等專家參會並對這些地區的探索和經驗做了點評。

推進供給側結構性改革是貫穿我國“十三五”時期的發展主線，新型城鎮化可以促進勞動力、土地、資本和創新要素高效配置，是推進供給側結構性改革的重要平臺。新型城鎮化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進創新創業、深化改革的綜合平臺。當前，要把推進新型城鎮化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮化這個重要抓手，更好發揮新型城鎮化對補短板、調結構、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。

各地的探索和實踐，對帶動和引領新型城鎮化健康發展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮化建設系列報道之十：

以農房抵押轉讓為突破口

拓展農民財産性增收渠道

樂清市從上世紀九十年代後期就開始自行探索農房抵押轉讓，經歷了不斷調整、逐步完善的過程，在破解農民融資難問題、促進農民創業增收和加快城鎮化發展等方面發揮了重大作用。黨的十八屆三中全會提出“賦予農民更多財産權利，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓，拓展農民財産性增收渠道”。樂清市以農房抵押轉讓為突破口，積極探索農村産權制度改革，喚醒了農村“沉睡的資本”，引發了各界的關注。2015年12月經全國人大常委會授權列入農民住房財産權抵押貸款國家級試點縣（市、區）。

一、改革探索的客觀背景

一是創業融資需求旺盛。樂清是溫州模式的主要發祥地之一，民營經濟發展較早，農民創業熱情高，資金需求旺盛。二是民間商業意識較強。農民對住房財産性特徵認識較早，在農民眼裏，農房就是自己最大的財産承載體，同時也是一件商品。早在民間借貸中，就有將自己的房子通過借據抵押給出借方的情況，或者直接將農房轉手，以解創業燃眉之急。三是金融機構眼光敏銳。樂清市農商銀行（前身為農村合作銀行）充分發揮自身機制相對靈活的優勢，率先開展了農房抵押貸款業務，在農商行以農房抵押貸款為主打、培育發展農村金融市場取得顯著成效後，其他銀行紛紛效倣。四是城市化快速發展。樂清市二三産業比重已超過97%，有9成以上農村勞動力已經轉向二三産業就業，越來越多的農戶願意到城區、城鎮或工業園周邊村莊居住，一些先富起來的城中“農民”，也願意通過盤活舊農房獲得發展資金，這樣就形成農房交易“供求兩旺”，成交總量不斷上升的市場基礎。

二、農房抵押轉讓的具體做法

（一）農房抵押的具體做法

為拓展農民融資渠道，樂清市域內26家金融機構中15家設立農房抵押貸款業務，對助力農民創業增收和農村經濟發展起到重大作用。

1、嚴格審批條件和程序。農戶申請農房抵押貸款時，所提供的農房必須是房屋所有權證和宅基地使用權證兩證齊全，而且抵押人與借款人為同一人。2014年5月之後抵押範圍進一步擴大，允許企業股東利用自有的農房為該企業融資提供抵押擔保，抵押權人擴大為經市金融辦審核同意的其他新型金融組織。申請農房抵押貸款的農戶，要求出具“抵押物非唯一住房確認書”、 所在村集體“同意抵押物處置證明書”和“處置人不再申請宅基地承諾書”，並由住建部門根據銀行和貸款農戶出具的相關材料，辦理抵押登記並製作它項權力證書，它項權力證書送交貸款銀行保管。

2、強化風險管控。一是重視第一還款來源，在申請貸款時，開展農戶經營項目和還款能力評估；二是差別對待第二還款來源，根據抵押房産變賣能力，實現差別化抵押率折算，最高不超過評估價的60%;三是追加第三方保證，並追加房産保險，雙重防患意外風險。

3、規範標的處置。農房抵押還貸逾期需要處置標的物時，嚴格要求“農對農轉移、地隨房走”的原則處置，即受讓方必須是樂清縣域內農業戶籍人口，抵押農房被法院拍賣（變賣）後，農房産權與宅基地使用權一併轉移。對於被執行人僅有一處住房的，根據被執行人意願和所扶養家屬最低生活標準，採取實物安置或貨幣安置，實物安置按照廉租房標準確定所必需的居住房屋面積，貨幣安置按照能夠在所轄區域能夠購買相應廉租房面積標準執行，安置款從房屋變現款中扣除。

（二）農房轉讓的具體做法

在認真總結抵押農房司法處置經驗的基礎上，于1994年試行農民集體土地上房屋可在本市範圍內的農戶或非農戶之間流轉(注：1999年之後限定於本市範圍內的農戶之間流轉)，開啟了樂清農房交易流轉工作。

1、明確流轉的範圍和對象。根據《中共樂清市委關於加快推進農村改革發展的實施意見》（樂委〔2009〕4號）及有關文件規定，明確 “對持有集體土地使用證和房産證的農村房産，允許在全市金融機構抵押，允許在市域範圍內農業戶籍人口間轉讓”。 賦予農民對農房的處置權，堅持農村宅基地集體所有性質不變，嚴禁城鎮居民在農村購置農房和宅基地。

2、明確流轉的程序。符合流轉條件的買賣雙方在簽訂買賣協議後，先向出讓方村集體交納公共服務配套費或居住管理費（根據村集體擬定的標準執行），再持身份證明、買受方戶口簿、房屋所有權證書、土地使用權證書、房屋所有權發生轉移的證明材料以及其他材料（出賣方需提供農村集體經濟組織同意轉移且有兩處以上房産的證明材料、“處置人不再申請宅基地承諾書”）等，到發生轉移的房屋所在地房屋登記機構辦理房産轉移登記。買受方持原土地證書、轉移後的房屋所有權證和相關完稅證明等材料到國土部門辦理土地使用權變更登記。

3、不改變集體經濟成員身份。村集體經濟組織成員一般以村裏農戶底冊為認定範圍，出賣方不會因為農房轉讓而喪失成員利益，受讓方一般也不遷移戶籍關係。

4、探索建立農村宅基地有償退出機制。有序推進縣域內農村宅基地置換，農民自願有償退出宅基地換購城鎮經濟適用房，積極推進山區移民、舊城改造和舊村改造，用農村保障性住房代替宅基地審批。

5、注重制度建設。按照“先行先試、風險可控”的要求，加強組織領導，注重頂層設計，建立完善農村資産交易平臺，保證農房交易信息準確，規範産權轉移流程，明確出賣方、買受方、農房所在地村集體三方權責和利益關係，建立健全戶籍管理、就學、醫療、計生、社保、就業等屬地管理制度，為建設現代化的農村産權管理體系積累實踐經驗。

三、改革實踐取得的成效

（一）農村資産得以盤活，緩解了融資難題。我市農房抵押貸款盤活了農戶靜態資産，讓農戶“死産”變“活錢”，滿足了農戶對生産經營、創業發展方面的資金需求，切實解決農民貸款難、貸款貴問題。全市26家金融機構，有15家開辦農房抵押業務，截至2016年4月累計辦理農房抵押登記15728宗。2008年以來累計發放貸款400多億元，貸款餘額40多億元，不良率僅0.93%，低於全市銀行業平均不良率。

（二）農村金融得以普惠，改善了金融環境。多年來農房抵押貸款逾期率控制在較低水平，並且不存在風險傳遞，比擔保貸款安全得多，被銀行業普遍看好。特別是通過農房抵押貸款産品創新，金融服務迅速向農村、農戶覆蓋，大大活躍了農村金融市場，農民的金融知識、理財意識、風險意識、誠信意識都有了很大程度提高，實現銀行與農戶雙贏。

（三）進城渠道得以暢通，加快了城鎮化步伐。從2008年至2016年4月，共辦理農房産權轉移登記6847宗，轉讓面積約129萬平方米，其中中心城區和虹橋、柳市、北白象等中心集鎮佔80%以上，大量山區農民通過購買農房向城市、城鎮集聚，使農村宅基地資源得到有效利用，也大大減輕政府移民壓力。

（四）管理制度得以創新，消除了負面擔心。經歷了二十多年的運行，也沒有出現農房抵押處置和轉讓後農民流離失所的情況。又如在保障農民財産權問題上，實行農房抵押貸款政策以後，農民的物權意識得到提升，反而推進農村房屋産權登記，大大減少權屬糾紛。

四、下一步改革重點

我們將以國家級改革試驗為新起點，繼續沿著“確權、賦權、活權”的改革路徑，嚴格按照“封閉運行、風險可控”的改革要求，慎重穩妥推進農房抵押轉讓機制創新，重點抓好以下幾方面工作：

（一）加強産權信息管理。以全面實施不動産登記以契機，建立“戶為單位、信息到人到地到房”的權源信息數字化管理系統，進一步加強農戶宅基地使用權和農民住房財産權確權登記頒證工作。

（二）完善抵押擔保流程。健全完善農民住房財産權抵押管理制度，科學設置農房抵押貸款辦事流程，切實增強融資功能。

（三）擴大農房抵押範圍。農房抵押功能由單一的銀行貸款向住房公積金、小額貸款公司拓展，受理範圍由建成區、中心鎮向一般農村覆蓋，讓更多的農民享受改革紅利。

（四）健全風險控制機制。建立農房抵押貸款風險保障金制度，探索建立資産收儲託管機制，完善標的物司法處置管理，切實加強風險防範。（浙江省樂清市人民政府）