發改委解讀：強化土地資源管控 推動生態文明建設

土地資源是生態文明建設的重要基礎要素之一。近年來，各地貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，加強耕地和基本農田保護與質量建設，促進建設用地節約集約利用，取得了積極成效。但在部分地區，圈佔耕地、調整佔用基本農田搞建設，建設用地規模過度擴張，土地開發利用粗放、利用效率和效益偏低，土地閒置等問題依然存在。《中共中央、國務院關於加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出要嚴守資源環境生態紅線，加強能源、水、土地等戰略性資源管控的總體要求。為落實《意見》要求，國家發展改革委、財政部、國土資源部、環保部等聯合製定了《關於加強資源環境生態紅線管控的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步提出要合理設置紅線管控指標，構建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國家能源資源和生態環境安全。貫徹落實國家部署要求，強化土地資源紅線管控，切實發揮土地資源對生態文明建設的基礎保障和支撐作用，現階段應重點做好以下幾方面工作。

一、科學劃定永久基本農田，實行嚴格特殊保護

耕地是具有重要生態功能的資源要素，是保障糧食安全和生態安全的根基，基本農田是耕地的精華所在，是資源環境生態紅線的重要組成，必須嚴格劃定、永久保護。《指導意見》提出要依據糧食和生態安全、主體功能定位、開發強度、城鄉人口規模、人均建設用地標準等因素，劃定永久基本農田，嚴格實施永久保護，對新增建設用地佔用耕地規模實行總量控制，落實耕地佔補平衡，確保耕地數量不下降、質量不降低。當前，在部分地方永久基本農田劃定和管理中，仍然存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優”，將城市周邊、平原地區的優質高産良田留做發展建設，而將區位條件、生産條件較差的耕地劃入永久基本農田；部分補劃基本農田位置偏遠、質量不高，糧食生産能力有所減弱；永久基本農田劃定與相關規劃間的銜接不夠，城鎮發展和建設等調整佔用基本農田等問題。

落實永久基本農田紅線管控，一要科學評估、核定基礎。第二次全國土地調查及年度變更調查、全國耕地質量等別評定工作，準確查清了耕地數量、質量和基本農田現狀情況，為科學劃定永久基本農田奠定了基礎；土地利用總體規劃及調整完善工作為劃定永久基本農田提供了法定依據。要在上述工作基礎上，對現有耕地分佈、面積和質量等別等進行認真分析、科學評估，核定永久基本農田劃定基礎。二要明確標準、嚴格劃定。應堅持底線保障原則，將對國家、區域糧食和生態安全具有重要影響的耕地劃入永久基本農田；應堅持數質並重原則，足額劃定數量的同時，將城鎮周邊和交通沿線的優質耕地、已建成的高標準農田和城鎮周邊以外的穩産高産耕地劃入永久基本農田；應堅持嚴格規範原則，根據核定的基數、目標和劃定標準，結合土地利用總體規劃調整完善和農村土地確權登記頒證，嚴格落實永久基本農田“落地塊、明責任、設標誌、建表冊、入圖庫”工作。三要加強銜接、協同推進。加強永久基本農田劃定與土地利用總體規劃調整完善、城鄉規劃編制、城市開發邊界劃定等工作的銜接，強化永久基本農田對城鎮用地空間的剛性約束和對優化城鎮用地形態的促進作用。四要強化監管、特殊保護。劃定是基礎，管護是關鍵。應嚴格落實永久基本農田一經劃定，不得隨意調整的基本準則，嚴禁侵佔永久基本農田搞城市建設，嚴格佔用永久基本農田建設項目的土地用途轉用許可，嚴格先補劃後佔用等政策規定，建立和及時更新基本農田數據庫，強化對永久基本農田的監測監管。同時，應整合各類涉農資金，建立和完善耕地保護激勵機制，加大土地整治和高標準農田建設力度，全面推進耕作層土壤剝離再利用，穩步提升永久基本農田質量，強化對永久基本農田的特殊保護，切實發揮永久基本農田的紅線管控作用。五要加強考核、嚴肅查處。應將耕地保護目標責任、永久基本農田劃定和管護等內容，納入地方政府和領導幹部政績考核體系，加強評估、考核與責任追究，對違法佔用、破壞永久基本農田耕作層和生産設施等行為進行嚴肅查處，確保永久基本農田劃得準、建得好、守得住。

二、實施建設用地雙控行動，促進節約集約用地

加強建設用地總量和強度控制，提高建設用地利用效率和效益，轉變土地利用方式，倒逼經濟社會發展質量和效益提升，是減少土地資源消耗、落實資源環境生態紅線管控的有效手段和路徑。

實施建設用地總量和強度雙控，一要堅持以調查為基礎。依據土地利用變更調查、地籍調查、建設用地節約集約利用狀況調查等工作，準確掌握建設用地的規模、結構、利用強度、節約集約利用狀況及變化趨勢，為制定雙控目標、管控指標和開展評價考核等提供基礎。二要堅持以規劃為管控。按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的總體管控要求，依據資源環境生態紅線管控要求、資源環境承載能力評價、經濟社會發展階段性特徵與需求，加快調整完善土地利用總體規劃，合理設定建設用地總量規劃目標和管控指標。“十三五”期間，新增建設用地總量控制在3256萬畝，有效保障新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化與基礎設施、民生改善、新産業新業態和大眾創業萬眾創新項目用地需求；制定和落實規劃管控要求，嚴格控制建設用地增量，有效控制建設用地總量，單位國內生産總值建設用地使用面積降低20%，確保目標層層分解落實。三要堅持以計劃為調節。加強計劃與規劃的銜接，實行土地利用計劃三年滾動編制、按年考核調整，根據年度考核結果和經濟社會發展需求，合理調整土地利用總量、增量和存量利用規模，切實發揮計劃的調節作用，促進規劃目標落實。四要堅持以綜合政策為推動。切實發揮市場配置土地資源的決定性作用，擴大國有土地有償使用範圍，加快形成充分反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本的土地市場價格機制，完善土地價租均衡的調節機制，制定和完善鼓勵城鎮低效用地再開發、工業用地內涵挖潛、農村建設用地盤活、工礦廢棄地復墾等配套政策，健全節約集約用地財稅政策和激勵機制，促進建設用地增量減少、存量盤活、效率提升。五要堅持以評價為支撐。定期開展土地利用總體規劃實施評估、土地利用計劃年度評估和單位生産總值建設用地下降率評估，深入推進建設用地節約集約利用狀況調查與評價，及時掌握雙控目標、管控指標落實情況和建設用地節約集約利用水平及潛力狀況。六要堅持以考核為抓手。依據土地變更調查和相關評價評估結果，強化建設用地總量和單位生産總值建設用地下降率指標約束性管理，推動將雙控指標納入經濟社會發展綜合評價體系，建立目標責任制，加強監督考核，促進雙控目標落實。

三、完善自然資源管理制度，推進生態文明建設

自然資源既是經濟社會發展的重要物質基礎，又是生態系統的主體構成要素。近年來，各類自然資源調查評價、規劃、管理、保護和合理利用水平不斷提高，有力支撐了經濟社會快速發展，但供需矛盾尖銳、資源約束趨緊，重開發、輕保護，資源産權不明晰，資源管理分散、監督管理不到位等問題依然存在。進一步完善自然資源管理制度，對優化國土空間開發格局、加強資源環境保護、推進生態文明建設等具有重要意義。

健全和完善自然資源管理制度，保障和推動生態文明建設進程，一要堅持政府管理與市場配置有機結合，堅持以分類管理為基礎、以綜合管理為取向，堅持資源保護與資源開發相統一，堅持問題導向與目標導向，發揮中央與地方兩個積極性，正確處理所有者、管理者與使用者的關係，全面系統推進。二要通過“科學規劃、用途管制，市場配置、有償使用，統一登記、維護權益，源頭保護、統一整治，綜合管理、強化監管”，努力實現“統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一監管信息平臺和統一整治修復”，全面提升自然資源保護、利用和管理水平，促進自然資源開發利用與環境保護相協調。三要深入分析國內自然資源管理體制存在的突出問題和國外資源管理體制建設的基本經驗，重點厘清資源管理與環境管理的職能邊界，厘清資源行政管理與國有自然資源資産管理的關係，厘清資源管理與産業管理的關係，理清中央與地方的關係，健全和完善自然資源管理體制。四要按照源頭嚴防、節約利用、綜合治理的思路，健全自然資源生態補償機制，加快資源稅從價計徵改革，完善國土綜合整治機制，探索建立資源環境承載力監測預警機制，切實落實最嚴格的自然資源保護和節約利用制度。五要按照“歸屬清晰、權責明確、監管有效”的要求，加快自然資源權利體系建設，建立統一確權登記制度，深化有償使用制度改革和市場建設，健全自然資源資産産權制度，依法保護自然資源權利人的合法權益。六要按照統一銜接、功能互補、相互協調、全域覆蓋的要求，建立自然資源綜合調查評價制度，構建統一協調的國土空間規劃體系，建立健全自然生態空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞。七要按照全國覆蓋、全程監管、科技支撐、體系完善、有力有效的要求，建立統一的自然資源監管信息平臺，構建體系完整、功能互補的多元監管體系，加強自然資源保護和利用監管。探索建立嚴格規範的國土空間開發許可制度、國土空間用途管制績效考核制度，將用途管制制度落實情況作為自然資源監管的重點內容。八要堅持用法治的思維和方式保護自然資源，加快修改和制訂自然資源環境領域的相關法律法規，建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律體系。（中國土地勘測規劃院副總工程師 鄧紅蒂）