從地方改革實踐看今後簡政放權工作的重點

簡政放權是政府機構改革和職能轉變的重大決策，對完善社會主義市場經濟體制、健全政府治理體系、保持經濟社會健康持續發展具有重要意義。各地對此高度重視、積極落實，尤其在審批改革實踐中進行了很多有益的探索，值得借鑒和推廣，但同時仍存在法律法規不健全、職能轉變不到位、權限下放不徹底、辦事效能不高等問題。今後應結合政府機構改革，繼續深入推進職能轉變，促進形成科學合理的政府治理體系，加強事中事後監管，深化法制化建設並對改革實施情況積極開展評估，推動簡政放權、放管結合、優化服務改革工作向縱深發展。

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本屆政府從2013年開展“簡政放權、轉變職能”工作以來，取消和下放了一大批審批事項，取得了較為顯著的成效。進一步深入推進簡政放權轉變職能工作，打造服務型政府，有利於不斷激發市場活力和社會創造力，保持經濟社會全面快速可持續發展。

地方簡政放權改革實踐的經驗做法和主要問題

各地對簡政放權工作高度重視，結合實際提出了很多操作性強、成效明顯的做法，值得借鑒和推廣。但同時在體制機制、權限下放、辦事效能等方面也還存在一些問題，亟須關注和解決。

（一）地方簡政放權改革實踐的典型經驗做法

第一，關於審批流程的系統性再造。再造與完善審批流程是深入推進審批制度改革的基礎和關鍵環節。按照國家要求並借鑒一些成熟做法，將原來的“串聯式”審批改為並聯審批已成為普遍做法；同時各地在標準制定、機制構建、職能整合與審批權相對集中等方面也做了很多探索。具體來看，一是在標準制定方面，主要是將事項設定與聯辦機制相結合，依法編制併發布實施單個事項的行政審批標準，推動聯合審批，使行政審批擁有共同的行為準則。二是在機制構建方面，主要是建立行政審批部門之間的溝通銜接機制及定期跟蹤督促並協調解決問題的跟蹤服務機制等。三是在職能整合與審批權相對集中方面，典型做法是成立專門的行政審批部門，將分散于各部門的審批權集中在該審批部門執行，有些地方則進一步整合審批部門與人員，將審批事項參照大行業類別設立社會類、經濟類、建設類等相對集中的審批部門，按照“一崗多能、一人多專”的要求建立專業審批隊伍，一個窗口辦理多個事項。還有的地方開展區、鎮街兩級事權劃分，鎮街便民服務中心以群眾為中心，突出“便民利民”，貼近群眾生産生活，讓群眾辦事不出鎮街；區行政服務中心則以企業為中心，突出“服務企業”，從而達到審批權集中行使、便民利企的目標。

第二，關於審批事項的前置與後置。各地按照國家要求對正在實施的前置審批事項積極清理，除少數重特大項目保留環評作為前置審批外，企業投資項目基本只對用地、選址兩項事項保留前置審批。一些地方還對“前置審批”事項的審批工作靈活處理，如“模擬審批”的做法，即前置審批部門對項目單位報送資料進行實質性審查後，出具注有“模擬”字樣的審批文件，後置部門將前置部門模擬審批文件作為要件，先期審查其他材料，在前置部門審批結束後，以正式審批文件替換模擬審批文件，同時完成審批工作。還有的地方採取“審批後置、開工優先”的做法，將部分與開工關聯不大的審批事項如初步設計批復、概算審批等放在施工過程同步進行，從而加快項目建設進程。

第三，關於辦事程序和要件的簡化。辦事程序和要件是否真正簡化，是衡量簡政放權工作效果最直接和最顯現的標尺。各地在這方面做了不少開創性的嘗試，在審批程序方面主要是進行“歸類簡化”，如在特定區域針對同類事項開展“區域評估”，即對有關水土保持、地質災害、地震安全、水資源論證、氣象及交通影響評價等，由所在地政府或園區出資委託仲介機構逐區域進行評估，在區內的企業都可無償使用這一評估報告，單個項目不再辦理上述事項對應的審批手續。有些地方則對是否能簡化實行分類管理，如在環評方面，對無污染或輕污染的一般項目可由主管部門直接出具技術評估意見，不涉及重要環境敏感區的水利、道路、社會事業與服務業等項目採取專家技術函審方式，以上規定之外的項目則需專家技術會審。有些地區（自貿區）把涉稅事項納入聯合審批，將負面清單以外的外商投資企業備案與企業設立合併受理，實現企業設立“一照一碼一張一票一備案”一天辦結。在要件簡化方面，主要是“資料共享”，通過建設網上批文資料共享信息庫，實現審批材料多部門共享，不再向辦事群眾重復收取資料，實現一個項目、一套材料、一次收取。有些地方則推行“一費制”做法，將基本建設和投資項目涉及的政府性基金、行政事業及經營性收費等若干收費類別，全部換算成以建築面積計收，並在市政服務中心設立服務窗口，企業只需在“一費制”申報和繳費兩個窗口便可完成繳費。

第四，關於對仲介機構等社會組織的管理與培育。在培育和支持仲介機構更好地發展方面，一些地方通過建立健全公平公正的市場準入機制、創優仲介服務業發展環境、積極穩妥地推進仲介機構脫鉤改制等方式，著力培育仲介服務市場。在規範管理仲介機構方面，很多地方制定了管理辦法，對仲介機構更好地發揮服務職能進行規範和引導；有些地方則設立仲介機構服務中心、“仲介超市”等，將仲介服務機構統一安排進駐行政服務中心，設立專門服務窗口，通過規範收費與服務等“統一標準”和備案、考核、淘汰落後等規範的管理體系對其加以管理。

第五，關於事中事後監管。加強事中事後監管涉及部門多、領域範圍廣、事項冗雜，地方主要從審管分離、建立大部門體制、外部監督、建立承諾書制度等方面進行了諸多探索。“審管分離”是將職能部門承擔的行政審批職能統一劃轉至單獨的行政審批部門集中履行，由後者對審批行為及後果承擔法律責任，前者即放權的職能部門主要承擔日常監管和服務職能，而履職情況的監察職能由政府紀檢、監察部門承擔；有些地方則直接由紀檢監察部門牽頭主導行政審批改革工作，負責全面組織、協調與監督，使行政審批與監管在分工協作中相互制衡。“大部門”管理體制是有些地方參照“大部制”改革做法，整合工商、質監、食藥監等市場監管職能，成立市場監管委，優化事前審批和事中事後監管職能。“外部監督”則是邀請專家學者組成專題研究組，對本地審批改革工作情況進行專題研究，從更高視角對審批改革問診把脈。還有的地方制定了“行政審批告知承諾辦法”，行政相對人在簽訂“告知承諾”格式文本後，當場可拿到行政審批證件，行政機關則在之後規定期限內對行政相對人的履行承諾情況進行檢查。

第六，關於“互聯網＋”等創新。運用“互聯網＋”手段開展在線審批與監管，促進信息資源開放共享，實現“制度＋技術”的有效監管，如通過建設投資項目在線審批監管平臺，與中央平臺進行橋接和相關項目聯合審批辦理，實現項目審批全程監管與互動。有些地方積極利用微信服務，開通全流程“政務微信辦事”，實現“網上辦事”向“掌上辦事”的跨越，以多元化“微服務”，實現“點對點”政民互動服務。還有的地方實行“視頻聯審”，由牽頭部門通過遠程視頻和審批系統，召開遠程視頻聯審會議，通報項目情況、解答諮詢並指導申請人填報資料，各聯辦部門則提出預審意見，並一次性告知申請人在本階段所需申報材料、承諾辦理時限等，申報材料齊全後由聯辦部門在承諾時限內辦結。

第七，關於便民利民等其他輔助措施。

是否能真正體現便民利民是衡量簡政放權工作效果的焦點，各地對此提出不少舉措。為推進項目儘快開工建設，有些地方實行“樁基先行”政策，對一些建設面積或建築高度達到一定程度的工程，在土地使用權證、規劃部門確認的建築定位圖、樁基施工圖設計文件等審查合格後，可先辦理施工許可手續。為最大限度減少“擾民”，有些地方實行全部相關部門在內的一次性踏勘的“一車辦”聯合踏勘制度，無特殊原因各單位不得多頭或分散踏勘，並規定時限出具審批意見。有些地方則實施“企業代辦制”，在行政審批中心設立服務平臺，免費為需要辦理行政審批的企業單位提供代辦業務諮詢服務，指導協助準備相關申報材料，並反饋項目審批進展情況，受理各類投訴。有的地方開展“一個號碼管服務”工作，整合本地政府熱線號碼和服務資源，建立統一的便民服務專線，集政府服務、公共服務、社會服務於一體，用一個號碼集中辦理群眾諮詢、求助及投訴事項，實現政府服務創新與提升。其他便利化措施還有將審批權力全面覆蓋到基層的“農民辦事不出村”、促進民營企業二次創業的“直通直達窗口”、壓縮審批時限的“超時默認”、“零地技改”不再審批等。

（二）從地方改革實踐看當前簡政放權工作中的主要問題

一是體制機制及相關法律法規尚不健全。一些領域存在立法空白，如環保方面的土壤環境保護、核安全、環境監測、區域限批等方面缺乏法律法規。有關法律對公民在地區建設中涉及切身利益方面的知情權等規定不明確，缺乏可操作性，使公民在行使參與權時缺乏法律依據。社會自治和市場經濟不夠完善，直接影響“大部制”的改革效果。改革措施上下不配套，部分地區嘗試實施“大部門”體制，但上級部門尚未進行相應的部門整合，導致上下銜接不順暢。

二是相關部門職能轉變不到位。一些部門計劃經濟的慣性思維比較固化，習慣於將審批作為日常行政方式，為民服務意識欠缺，自由裁量權過大的“權力任性”現象仍較普遍，且此次轉變職能工作目前未完全納入工作績效考核，部分工作開展得不到足夠重視。有效監管尚未破題，監管轉型滯後於審批改革進程，監管體系建設、社會參與監管等均嚴重滯後，“大部門”管理體制下的工作機制並未改變。將資質要求等同於監管、以考試培訓替代監管、把監管簡單理解為取消下放事項的銜接落實等誤區不同程度存在，會批不會管、監管能力與硬體建設不足等問題在基層監管方面尤為突出，微觀管得太多、宏觀管得不夠。

三是辦事程序和環節的實際效能依然不高。“互聯網＋”等創新手段一定程度上促進了政府相關部門聯通及審批信息的共享，但一些部門業務系統與審批系統並未全面互聯互通，“信息孤島”“二次錄入”現象較普遍，辦件與進件“兩張皮”問題始終存在。審查環節重形式輕實質、專家評審環節不規範、仲介服務把關不嚴等問題較突出。有的事項涉及多個部門，存在重復審批問題，有的雖減少印章但審批內容無實質改變，部分事項只是由蓋章改成簽字，審批時間不遵守、實際審批時間未真正壓縮。有些地方“一個窗口辦結”“一次取件”貌似節省企業取件頻次和時間，實際前提是全部證件辦齊了才能一次取走，在多個證件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現象”，影響企業辦理其他事項。審批與監管環節未充分分離，互相銜接的互動機制不健全。

四是審批權限與事項取消或下放仍不徹底、不合理。對本部門有利的審批事項，採取直接保留，或將審批之名改為“服務”“內部事項”等名稱而間接保留，或取消事項但將審批環節合併到其他審批事項，或僅下放初審權但保留終審權或發證環節等方式，繼續行使實際上的審批權；而所下放權限則很多集中在比較偏僻或業務量極少的專業領域，與經濟運行關聯度不大，對激發市場、企業和社會活力作用不明顯，甚至有些權力改頭換面後不消反漲、企業負擔不減反增。放權過程中的觀望等待、不同步不協調或你放我不放、先放後不放等“最後一公里”與“最先一公里”問題並存；有些時候則走向盲目下放的誤區，只要上級部門下放或要求下放的，不管下級部門是否具備承接條件都一概下放，導致承接部門不能批、不敢批、不規範地批、不及時地批，實際上不是提高而是拖慢了效率。取消和下放事項標準、數量口徑不一，單個大項拆成若干小項計為取消項或若干小項打捆成一個大項計為保留項等數字遊戲，部門之間審批事項交叉保留等，增大了審批管理的難度。

進一步深化簡政放權轉變政府職能工作

要根本破解制約經濟發展的體制性制度性障礙，更好地發揮市場主體作用和激發社會活力，應重點從機構改革、調整政府權責定位、治理體系構建、加強監管、完善政策評估制度等方面著手，進一步深化簡政放權轉變政府職能工作。

第一，政府職能轉變要與機構改革並進實施。“簡政放權”不僅在“放權”，也在“簡政”，兩者相互促進，相輔相成。今後可根據新的事權調整對現有部分機構撤銷、轉型，在此基礎上一方面廓清黨政部門職責關係，理順行政與立法、司法權力邊界，繼續推進“大部制”改革，進一步解決部門職能交叉和重疊引致的協調不暢等“部門主義”，另一方面隨著職能轉變到位，推進行政決策權、行政執行權、行政監督權“三權分設”，形成相互制約，可在已實施大部門體制的部門進行改革試點，規避“碎片化”和部門主義等問題，更好地鞏固簡政放權改革效果。

第二，調整政府角色定位與權限。要樹立企業“生産主體責任”與政府“監管主體責任”理念，企業要為自身違法行為承擔主體責任，政府機構專事監管而不再承擔連帶責任，簡政放權工作在行政性放權的同時要做好經濟性放權，促進企業自律並成長為社會的獨立主體。在“簡政”即機構改革調整到位、權力結構優化配置的同時，按照新的職能定位制定和規範權責清單，促進政府職能轉變與管理優化。要區分經濟領域放權與社會領域放權，對經濟性管理領域的事項（如價格、投資等微觀經營活動）要應減盡減，致力於釋放市場主體活力；而對於非經濟領域如社會性管理領域（主要涉及健康、安全和環境等），在放權的同時還要注重從民生安全、社會穩定角度考慮，審批與許可權力宜留則留。注重解決放權不同步、不協調、不到位問題，對下放的審批事項要讓地方能接得住、管得好，完善審批權非取消即下放的單一模式，探索梯度化緩和方式，如可在試點基礎上嘗試取消非國有企業一般投資項目備案制，由企業依法依規自主決策、在相關網絡平臺上進行自主登記等。全面清理規範行政審批仲介服務，堅決整治“紅頂仲介”，切斷行政機關與仲介服務機構之間的利益鏈。

第三，推動形成科學的政府治理體系。

今後簡政放權工作一方面應積極培育和規範發展各種社會組織，在此基礎上逐步加大向其還權的廣度和深度，推動其逐步成為管理主體的一元。另一方面要加強監管，推動企業等各社會主體成長為能承擔相應權利義務的獨立主體。同時建立健全全社會信用體系，加快制定“公民權利清單”，培育公民參其事、負其權、得其利的權利理念，支持公民用權利制約權力，以最廣泛、最坦誠的信息公開力度增強民眾的知情權和監督權，尤其要鼓勵運用互聯網手段通過合法、合理、必要的途徑維護個人利益，培育民眾廣泛參與治理的意識。促進多元管理主體不斷成長成熟，逐漸培育其間的夥伴關係及全社會民主、協作和妥協的精神，為成熟的政府治理體系創造關鍵條件。

第四，加強事中事後監管。全面推進行政審批與市場監管職能的嚴格分離，借鑒發達國家經驗，在試點的基礎上，賦予市場監管機構享有同級政府或行政部門所享有的制定行政規章或規範性文件的準立法權限和行政裁決權，推進市場監管機構“去行政化”，由行政監管為主向法治監管為主轉變。及時出臺監管上位法、相關條例，建立和完善監管的標準體系，修訂《標準化法》《食品安全法》等，研究出臺綜合性《市場監管法》，形成市場監管的法律框架，使企業行為和部門監管有法可依。尤其要把事前審批和加強事中事後監管結合起來，對那些短期能給社會造成重大損失的、造成的損失難以彌補或挽回損失所需成本巨大的、停止項目建設或運營將帶來較大損失的、損失短期不顯見但長期持續積累且較嚴重的、與民生安全或社會穩定關係密切的、是否有重大損失難以確定的以及短期內大量建設的項目，必須在加強事中事後監管的同時把好入口關，以免造成難以估量和不可挽回的損失。

第五，建立健全第三方評估制度。將簡政放權工作第三方評估制度化，以專業化、技術化、標準化為重點建立健全評估辦法，結合簡政放權改革目標與方向，明確第三方評估的範圍、主體、程序和結果運用，完善政策評估框架，持續開展工作評估，為政府管理方式改革創新提供建議及地方開展該項工作提供指導。強化人大的監督與公眾和專家參與，尤其要使用能吸納最廣泛社會力量參與的方式，由中立機構對工作決策、執行、監管的實施及成本收益情況進行全面和客觀評估。要督促地方將簡政放權工作列入政府工作績效進行考核，加大工作約束力，提高執行效果。

第六，加快推進相關配套改革。當前應與簡政放權工作同步推進的配套改革較多，其中完善財稅體制改革尤為迫切，主要解決目前“簡政放權”僅單一地將大批審批事項逐級下放到各級地方政府部門，而引發的“事權、人權、財權”不對等問題，應儘快實現財權和事權尤其是財力和事權對等，削弱地方政府直接干預微觀經濟運行的內在動機。要同步推進財政轉移支付制度改革，將簡政放權中“下放的權”與相對應的“錢”同步下放，進一步理順放權機制，並與下一步“簡政”工作相結合。賦予地方更多改革試點權，給予充分試點權限，鼓勵其進一步總結經驗、深化改革試點，同時將機構編制、經費和人員配備隨更多事權下放而向基層政府傾斜。

第七，深化政府工作法制化建設。應繼續強化“先授權、後改革，先動法、後動權”原則，以加快法律法規“立改廢釋”促進簡政放權改革向縱深發展，改革方案凡是與現行法相抵觸的，必須先修改法律再予以實施，或通過特別授權機制，在獲得法律制定機關的特別授權後再在特定部門或地區實施。對行政規範性文件及時全面清理，凡是于法無據、擅自擴權、損害人民群眾合法權益的要予以修改或廢止，適時將一些行政規章上升為法律法規，以解決其執行力弱、問責主體範圍狹窄等問題。抓緊出臺全國行政審批標準化、信息化的改革方案，推進行政事項編碼、經辦部門、項目名稱、設定依據、服務對象等標準化和統一化。不斷調整完善“權力清單”、“收費清單”、“負面清單”等“三大清單”，強化“職責法定”理念和制度，尤其要健全追責機制，對問題涉及到哪級政府和責任人、承擔什麼責任進行明確界定，形成專負其事、專擔其責的權責事嚴格對應的制度。（國務院發展研究中心社會發展研究部 張亮 天津市發展改革委 劉義成）