民航局局長：安全第一 放管結合 讓通用航空器飛起來 讓通用航空飛行愛好者熱起來

5月13日，國辦印發了《關於促進通用航空業發展的指導意見》，這是建國以來國務院出臺的第一個促進通用航空業發展的政策性文件，明確了未來五年我國通用航空業發展的總體思路和主要任務，也是“十三五”時期指導我國通用航空改革發展的綱領性文件。今天民航局召開第二次通用航空工作領導小組會議，主題就是貫徹落實《指導意見》，回顧上次領導小組會召開以來的工作，對今後一個時期的通用航空發展工作進行部署。總體來講，就是“堅持安全第一，放管結合，讓通用航空器飛起來！讓通用航空飛行愛好者熱起來！”剛才，大家討論非常熱烈，也提了很多好的意見建議，借此機會，我對通用航空發展講幾點意見。

一、立足發展全局，充分認識貫徹《指導意見》的重大意義

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的重要戰略機遇期，也是實現民航強國目標的關鍵時期。國務院辦公廳發佈《關於促進通用航空業發展的指導意見》，是站在全局的角度，謀劃民航服務於國家發展戰略、促進經濟社會發展的一個重要文件，具有十分重要的意義。

（一）《指導意見》為實施通用航空業供給側改革指明了方向

當前，我國民航發展需求特別是通用航空發展需求，已經出現了結構性變化，交通服務、公益服務、娛樂服務和大眾消費等開始成為主要需求，但長期以來，由於低空空域不夠開放、通用機場數量不足、服務保障設施不配套、通航飛機製造和引進受限、人員資質門檻要求過高，導致通航發展經營成本居高不下，經營活動結構性失調，市場需求得不到有效滿足。《指導意見》契合供給側改革的要求，從降低準入門檻、減少簡化審批、完善基礎設施、開放低空空域、提升製造能力等方面都提出了要求，對於降低通航企業經營成本，培育新興通用航空市場，從而更好地適應和滿足社會需求將起到十分重要的作用。

（二）《指導意見》為實現運輸航空與通用航空“兩翼齊飛”繪就了藍圖

通用航空與運輸航空並稱民航的“兩翼”，但目前兩翼的發展並不平衡，也導致民航業的發展不平衡。截至去年底，我國航空運輸總週轉量已經連續11年穩居世界第二，與民航業最發達的美國比，客運量和機隊規模分別佔美國的1/2和1/3，但通用航空飛行小時和機隊規模僅為美國的1/30和1/100，差距巨大。今年年初，局黨組提出“一二三三四”民航工作總體思路，其中“二”就是推動運輸航空與通用航空“兩翼齊飛”。《指導意見》提出到2020年建設500個機場，形成5000架機隊，達到200萬小時飛行量、萬億經濟規模和培育一批具有市場競爭力的通航企業發展目標，併為此明確了一系列政策措施。落實《指導意見》提出的政策措施，實現未來五年的發展目標，民航局應該積極作為、主動擔當，為實現我國運輸航空與通用航空“兩翼齊飛”奠定堅實基礎。

（三）《指導意見》為把通用航空培育成國民經濟發展新動能提供了政策支點

“十三五”時期，我國經濟發展的顯著特徵是進入新常態，在結構調整、動力轉化和換檔升級期，需要培育新的經濟增長點和市場新動能。通用航空業産業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強的特點不斷被發掘出來，發展通用航空對國家經濟社會發展具有非常重要的作用。《指導意見》明確了通用航空業的戰略性新興産業體系地位，突出了通用航空對上下游相關産業、區域經濟乃至國民經濟發展的助推作用，指明了通用航空與互聯網、創意經濟、旅遊業、體育娛樂等大眾産業融合的發展方向。貫徹落實好《指導意見》，大力發展通航産業，能夠改造升級民航的發展方式，改變人民群眾的交通方式和消費方式，既可帶動投資需求和消費需求，也為國家在新常態下的經濟持續健康發展提供新的內生動力。

二、抓住有利契機，以改革創新思維完成《指導意見》確定的發展任務

《指導意見》根據我國通用航空發展的薄弱環節，提出“突出通用航空交通服務功能，大力培育通用航空市場，加快構建基礎設施網絡，促進産業轉型升級，提升空管保障能力，努力建成佈局合理、便利快捷、製造先進、安全規範、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系”的指導思想，明確了培育通用航空市場、加快通用機場建設、促進産業轉型升級、擴大低空空域開放、強化全程安全監管五大任務，這些任務都是多年形成的難啃的“硬骨頭”。有些任務的主要責任單位雖然不在民航局，但也需要我們協調配合，推動落實。因此，各部門一定要以改革創新的精神和久久為功的毅力，主動作為，勇於擔當，努力完成通用航空發展的各項任務。

（一）以轉變觀念為抓手轉變通用航空管理方式

通用航空發展遇到的困難相當多，問題也存在於不同領域，既有內部的，也有外部的。首先在解決外部問題上要轉變觀念，體現在：要把通航發展從部門行為轉變為政府行為，從行業行為轉變為社會行為，“兩個轉變”的核心，就是要放開市場，激發社會資本活力，調動各方面積極性，形成促進通航發展的合力。《指導意見》明確提出地方政府要切實承擔起促進産業發展、加強安全監管等主體責任。民航各級管理機構要按照這一要求，在通用航空發展的管理方式上積極探索，要善於“借船出海”，要有“功成不必在我”的境界，放開搞活市場，激發社會資本活力，以大的格局和視野創造性地做好通航工作。

在確立地方人民政府在通用航空安全管理和産業發展主體地位的基礎上，民航局對通航發展的工作重點，要重在規範通用航空發展的法制建設上，重在通用航空技術標準規範的制度建設上，重在法規和標準規範的監督執行上，重在通航企業運行的安全監管上，逐步建立起科學合理、責任清晰的工作機制，把通航發展的“根”扎正紮好。

要認真研究國外通用航空的發展特點和規律，找準適合我國國情的行業管理的切入點和監管重點。從通航運行看：一是種類繁多，從公務航空、短途運輸到海洋監測、農林飛行，多達幾十種；二是以作業飛行和個人娛樂體驗為主；三是不少項目以目視飛行為主，對天氣及地形條件依賴度高；四是機型普遍較小，不載客或載客人數較少，發生事故對社會公眾影響比較小。針對這些特點，通用航空發達國家和地區也都建立了獨特的管理制度和規則。比如歐洲 “通航發展路線圖”提出，通用航空管理應依據“分類最簡”原則，其核心理念是：一個標準不能適合全部情況，要“分類管理”，要有“底線思維”和“風險評估”的意識，適時採用“聰明監管”原則。管得更少，才能管得更好，才能管到位，才能服務到位。當前我們的著力點應當放在促進通用航空市場放開搞活、推動擴大低空空域開放、加快通用機場建設和強化安全監管的重點上來。民航局發展通用航空就是要“堅持安全第一、放管結合，讓通用航空器飛起來，讓通用航空飛行愛好者熱起來。”各司局在問題清單和工作任務落實上，要圍繞“安全第一”的原則，積極探索“放管結合”，當前要更注重放，讓通用航空“飛起來、熱起來”。

（二）以樹立“大通航”意識為抓手加快培育通用航空市場

《指導意見》把短途運輸納入通航領域，提出拓展通用航空新業態，大大豐富了對通用航空的認識，我們要按照“大通航”的思路拓展通航應用領域，以“飛起來”為牽引，放管結合，培育通用航空市場。

一是發揮交通功能。過去由於觀念問題，通用航空的交通功能未得到足夠的重視和發揮。2015年，通航短途運輸和公務飛行不足5%，海上石油平臺、部分航空護林等具有典型的交通和通勤的特點，但一直統計為工農林作業項目。在交通基礎設施網絡建設和綜合運輸體系佈局中，要積極發揮通用航空作為交通方式的比較優勢，特別是在老少邊窮地區，通用航空具有一次投入成本低、安全便捷高效、不易受地質災害影響等特點，具有陸路交通所不具有的獨特優勢，可以有效解決偏遠地區人民群眾便利出行問題，要通過開展通勤航空試點，積極探索更能有效發揮通用航空交通功能的發展模式。同時，要客觀理性地對待公務航空的發展，嚴格按照黨的十八大以來黨風廉政建設要求，堅決抵制和糾正在公務航空領域片面追求奢靡消費和享樂享受的做法，有效發揮公務航空在提升工作效率、補強政務職能、完善運輸結構等方面的作用，使其基本功能回歸到正常的交通出行方式，健康有序地拓展公務航空的發展空間。

二是服務社會公益事業。改善民生是全面建成小康社會的基本內容。通用航空服務社會公益事業方面是可以大有作為的領域。在汶川、玉樹地震和舟曲泥石流等重大自然災害應急救援中，通用航空都發揮了“空中生命線”的作用。按照《指導意見》提出的擴大通用航空公益服務範圍、提升民生服務功能的要求，要加快應急救援體系建設，支持在災害事故多發地區建設通用機場，開闢應急救援“綠色通道”，支持通用航空公司開展醫療救護，鼓勵多種運營模式，鼓勵政府購買通用航空服務。

三是發展新興業態。從國外經驗看，通用航空發展到成熟階段，包括私人飛行在內的消費類飛行活動通常佔比在60%以上。我國存在巨大的消費市場，大眾消費能力潛力也很大，要大力挖掘市場潛力，支持消費型通用航空活動，採取措施使飛機能夠引進來、飛行愛好者能夠玩起來。要充分發揮通用航空與産業融合能力強的特點，鼓勵“互聯網+通用航空”、“通用航空+創意經濟”發展，促進産業融合創新。

近年來，我們持續推進簡政放權工作，取得了較好效果。但審批繁瑣、行政干預較多的情況仍然存在。要繼續按照國務院“放、管、服”的工作要求，減少審批事項、優化審批流程，在企業設立、運力引進、計劃申請等環節不得再增設條件，已經取消的事項不得以備案方式變相審批。要按照通航“十三五”規劃部署，研究推進通用航空經營許可與運行審定聯合審查、一次發證。

（三）以推動擴大低空空域開放為抓手開拓通用航空的發展空間

低空開放是通航發展必不可少的外部條件。2010年，國務院、中央軍委出臺了低空空域管理改革的意見，低空空域改革取得一定成效。從試點情況來看，還存在以下問題：一是管制、監視和報告三類空域中，報告空域所佔比例很小且未連接成片，絕大多數飛行活動還需要按管制空域報批；二是低空空域高度較低，目前是按照1000米劃設低空空域，與國際慣例真高3000米差距較大，而且還有很多地區達不到1000米，不利於通用航空飛行活動開展和特情處置；三是低空目視航線數量較少，且多在管制空域劃設，不能滿足各類通航飛行作業活動的需求；四是審批較多，飛行任務、飛行空域和飛行計劃等等需要不同的部門審批，且審批週期較長，不利於發揮通航飛行活動快速便捷的優勢；五是通航飛行服務保障能力較低，航空汽油、飛行服務站（FSS）、固定基地運營商（FBO）、航空情報和氣象資料等服務保障“短板”凸現。

《指導意見》提出加快低空空域管理改革的任務，要求科學規劃空域、優化飛行服務、簡化各類審批程序，並明確提出將低空空域擴大到真高3000米。我們要抓住這一有利契機，進一步推動低空空域改革，為通航發展創造良好條件。一是要主動作為，積極推動。及時總結推廣低空空域管理改革試點經驗，推動劃設低空目視飛行航線，研究制定並組織實施空域分類標準，簡化通用航空審批手續，提高審批效率。按照《指導意見》要求，要在空域、土地等條件具備的地方，建設50個綜合或專業示範區，目前有多少個基礎較好的，示範區分別試點什麼內容，誰來推動等問題，都要認真研究。二是要苦練內功。加快推進飛行服務保障體系建設，完善基礎性航空情報資料體系，提升低空空域航空情報、航空氣象情報、飛行情報與告警服務能力。

（四）以完善規章標準為抓手加快通用機場建設

通用機場是通用航空業發展的基礎。我國目前約有300個通用機場，僅為美國的1/60、巴西的1/8、法國的1/7。通用機場少成為制約我國通航發展的重要因素。造成這種狀況的一個重要原因是標準問題，我們缺乏通航機場建設的分級標準，今後要研究針對不同的功能用途、不同的環境條件、不同的發展需求，按照“靈活、簡化、安全”原則，對三類以下通航機場以備案管理方式代替審批制，對水上機場、直升機起降場等迫切需求，要優先制定相應建設標準。

（五）以創新管理方式為抓手提升通用航空適航審定能力

在通用航空器的適航審定方面我們做了大量工作，通過設立專業機構、擴充人才隊伍、擴大委任範圍等措施，有效提升了適航審定能力，但與國際先進水平和市場需求相比仍有差距。應當借鑒國外成功的經驗，不斷創新適航管理方式。捷克國土面積不足8萬平方公里，人口僅過千萬，擁有航空器近萬架。今年一季度美國新增的輕型運動航空器中，捷克製造份額達到22%，超過除美國外所有其他國家。捷克輕型航空器製造業之所以如此發達，緣于政府自1989年後逐步將該項適航審定職能下放給行業協會。我們要在繼續加強行業核心審定能力建設的同時，與國內大型製造企業合作，擴大委任範圍，與社會組織和行業協會合作，分類下放審批職能，節約行政資源，提升審定效率，更好滿足國內通用航空製造業對提升適航審定能力的迫切需求。在通用航空器的發展上，要堅持自主創新，鼓勵發展擁有自主知識産權的航空器，要合理引進國際先進的通航飛機，加大研發新能源飛機力度，從全産業鏈角度，促進新能源飛機的發展應用。

三、加強安全監管體系建設，促進通用航空安全有序發展

（一）始終堅持“安全第一”的原則

“安全第一”是民航發展的底線和生命線。無論通用航空還是運輸航空，都要牢固樹立“安全第一”的理念，處理好安全與發展的關係。一是“安全第一”是通航企業生存發展的基礎和前提。通航企業普遍規模較小，抗風險能力較低，出現一次飛行事故就可能停産歇業。二是“安全第一”是行業運行特點的必然要求。通用航空作業環境複雜、飛行技術要求高、服務保障條件也不完備，需要更加關注各個環節的運行安全。三是“安全第一”是産業持續健康發展的有力保障。在社會各界發展通航熱情日益高漲的情況下，更要堅持安全底線，為通用航空發展營造良好的外部環境。四是“安全第一”是市場培育的根基。安全事故頻發，通用航空市場則難以擴大。我們要切實重視安全能力建設，在發展中係好“安全帶”，讓通用航空飛得更穩更高更遠。

（二）建立區別於運輸航空的安全規章標準體系

堅持“安全第一”的發展理念，不等於用管運輸航空安全的方式管通航安全，而是要加快形成區別於運輸航空的安全規章標準體系並嚴格執行。一是明確“分級分類”的安全管理思路。區分任務性質，是載人運輸還是作業飛行；區分作業地點，是城市上空還是野外田間；區分航空器類型，是較大型還是輕小型；區分用途，是自用還是經營取酬。要根據上述情況，分類評估風險，逐步建立一套適合通用航空各類作業特點的安全規章標準體系。二是積極推進立法進程。加快修訂與通航運行緊密相關的91部、135部等規章及相關規範性文件中不符合通航運行特點的限制性條款。針對無人機等“低慢小”航空器的安全運行管理，要抓緊完善相關法規、標準，加強對駕駛員的培訓和管理，確保安全，保障無人機健康有序發展。三是嚴格落實規章要求。既要嚴格執行規章，依規運行、依規監管，也要防止出現過度監管、上限監管和越位監管。

（三）加快建設通用航空安全監管平臺

《指導意見》提出，要強化通用航空全程安全監管，並明確了各部門承擔的職責。民航局的職責是加快建設通用航空安全監管平臺。一是要充分利用移動互聯網、大數據等現代信息技術，提升對通用航空器地面和空中活動的監控與追蹤能力，實現飛行動態實時監控。二是鼓勵以多種方式建設無人機等“低慢小”航空器監管平臺，不斷提升以信息技術手段保障安全的能力。三是加強對批准運行的第三方無人機雲平臺的監管，維護市場秩序，保證公平有序競爭。

（四）加大企業經營活動監管力度

首先，規範市場準入退出制度。要嚴格把好人員資質、經營條件“準入關”，這既是依法行政的要求，也是前移運行安全關口的有效手段。要建立退出機制，清理“僵屍”企業，長期未開展實際運行或整改後仍不符合持續運行條件的企業，要強制退出市場。第二，加大“黑飛”查處力度。“黑飛”既存在較大的安全隱患，又擾亂市場秩序，一直是監管的重點和難點。按照《指導意見》確定的職責邊界，加強與工信、軍方、地方公安等有關部門的協調配合和協同監管，嚴厲打擊各類“黑飛”活動，確保低空飛行安全有序。第三，要組建專業監察隊伍。目前，行業內沒有通用航空專職監察員，各監管局也沒有設置通航處，大量監管任務均由運輸處市場類監察員兼任，運輸與通航無法兼顧的矛盾突出，要通過通航管理的體制機制改革，逐步研究解決這個問題，體現通用航空的專業性和獨立性。第四，建立誠信體系。通過公佈企業誠信記錄的方式，強化行業自律，鼓勵誠信經營，培育一批具有核心競爭力的通航企業，逐步形成統一規範、競爭有序的通用航空市場。

四、明確責任分工，確保《指導意見》落實到位

剛才各司局對《任務分工》進行了討論並達成共識。下一步，要緊緊圍繞發展目標，對時間緊、難度大、關注度高的任務，要凝心聚力、改革創新、制定措施、務實推進。

（一）抓好試點，以點帶面推進

《指導意見》提出要建設50個綜合或專業示範區的目標。根據通用航空特點和不同區域的發展條件，結合地方政府需求，要分類選擇試點，積極推進示範區建設。我們要在調動“兩個積極性”上，在實現“兩個轉變”上，在更好發揮地方政府促進産業發展和安全監管的主體責任上，從更適合通航發展的體制機制改革上進行試點。要重點抓好低空空域開放、通用機場建設、通勤航空、通用航空器適航審定標準、運動飛行、航空娛樂消費、應急救援和醫療救護等方面的試點工作，及時總結和關注不同類型、不同條件下發展通航的經驗、教訓和問題，使我國的通航産業始終走在快速、科學、持續安全發展的軌道上。

（二）協同配合，形成工作合力

要加強局方內部司局之間、局方三級管理機構之間以及行業內外部之間的溝通協調，最大限度爭取各種有利資源，形成支持促進通航發展政策的統籌效應，改善通航發展環境。民航空管系統要抓住《指導意見》關於低空開放的有利契機，結合空管體制改革任務，積極主動作為，在飛行計劃審批、空域分類劃設、目視航圖繪製等方面提出建議方案，積極與軍方做好溝通和對接。安全管理部門要支持經濟管理部門簡政放權、培育市場、促進發展，經濟管理部門也要理解支持安全管理部門肩負的確保飛行安全、空防安全的重要職責。要壓力共擔，共同促進通用航空發展。

（三）定期督辦，狠抓工作落實

《任務分工》已經明確了各單位的職責和任務的完成時限，關鍵是要扎紮實實抓好落實。這次會議我們不但把《指導意見》的主要任務進行了分解，還列出了通用航空發展的“問題清單”。今後，要定期把發展的問題、難點和痛點都列入清單，建立滾動臺賬。綜合司要和運輸司一道，做好《任務分工》和“問題清單”的定期督查，每季度形成督查報告，包括計劃完成情況、存在問題及相關建議，一件一件的進行銷號落實。運輸司要切實承擔起通航領導小組辦公室職責，根據督查報告反映的情況及時提議召集領導小組會議，集體研究討論，提出解決問題的方案，不斷推動通用航空發展。

同志們，通用航空業是國家的戰略性新興産業。我們一定要解放思想，更新觀念，開拓進取，盡職盡責，讓通用航空器飛起來、讓通用航空飛行愛好者熱起來，讓通用航空業的發展成為拉動我國經濟增長的又一內生動力，充分發揮通用航空在國家經濟社會發展中的重要作用！