《城鎮節水工作指南》解讀

為貫徹落實《中共中央 國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》、《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《國務院關於印發水污染防治行動計劃的通知》（國發〔2015〕17號，以下簡稱“水十條”），全面推進城鎮節水工作，住房城鄉建設部會同國家發展改革委印發了《城鎮節水工作指南》（以下簡稱《指南》）,要求各地推進節水型城市建設，對照“水十條”確定的目標要求，參照《指南》，制定節水工作計劃，明確尚未達到國家節水型城市標準城市的完成期限和責任人，加快推進。同時，加快城鎮節水改造，制定城鎮節水改造實施方案，儘快梳理節流工程、開源工程、循環循序利用工程等建設任務，建立項目儲備庫。

為幫助公眾更好地理解《指南》精神，記者採訪了住建部、發改委有關負責人及住建部城鄉規劃管理中心主任劉佳福、中國城鎮供排水協會常務副秘書長劉志琪、江蘇省供排水協會副秘書長林國峰、紹興水務集團總經理沈建新、北京首創股份有限公司副總工韓偉、北京建築大學教授張雅君、清華大學環境學院教授胡洪營等業內專家。

一、《指南》關於“十三五”期間城鎮節水工作的總體思路和措施是什麼？

住建部城建司有關負責人：近年來，通過大力開展城鎮節水活動，我國城鎮節約用水工作取得顯著效益。近十年來，全國城鎮化率提高了15個百分點，城市用水人口增長了75%，但城市居民人均日生活用水量降低了24%，城市年用水總量僅增長12%，基本穩定在500億立方米，約佔全國總用水量的十分之一。

2016年，中央城市工作會議之後印發《中共中央 國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，對城市規劃建設管理提出新的要求，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》宏觀層面明確了城鎮節水工作的總體目標要求，推進城鎮節水改造，《指南》明確了“十三五”期間城鎮節水工作的總體思路，為下一步工作指明了方向，也明確了措施。

具體來講，十三五城鎮節水工作主要包括“硬體”和“軟體”建設工作，以及相關保障措施。

（一）“硬體”建設。“硬體”主要是指市政公用基礎設施的改造和建設，這需要城市總體規劃和城鎮節水等專項規劃的統籌引領。經過多年的持續推進和不斷積累，我國城鎮市政公用基礎設施建設取得了明顯的成效，絕大多數城鎮都有了相對完善的供水管網、公共供水廠、污水處理及再生利用等基礎設施，較好地滿足了城鎮供水和污水再生利用的基本需求。但是也應該看到，在節水的要求下，現有市政公用設施和他們的功能也面臨著提質升級和轉型的需求，特別是應加強以下三方面的建設：一是節流工程，針對供水管網和末端設施，開展節流工程建設，重點是供水管網漏損控制和節水器具的普及推廣；二是開源工程，加強開源工程建設，重點是污水、雨水、海水、礦井水等非常規水資源的開發利用；三是循環與循序利用工程，一方面是宏觀的城市健康水循環構建，另一方面是中觀和微觀尺度的內部循環循序系統構建，針對公共機構、居民小區、工業企業等不同對象，開展不同層次的循環與循序利用工程建設，提高水的重復利用效率。

（二）“軟體”建設。“軟體”是指節水管理制度的完善和建設。多年來，各級城鎮節水部門摸索出了一整套城鎮節水管理方法。新形勢下，一是要繼續大力推進節水型城市、企業、單位和居民小區等節水載體的建設，調動全社會參與積極性；二是做好新改擴建項目的節水措施“三同時”管理、階梯水價制度（包括居民計劃用水與定額管理、居民階梯水價）、節水統計等基礎管理工作，同時指導大型用水戶積極開展水平衡測試；三是推進水效領跑者、節水産品認證、合同節水管理、水效標識等制度建設和深化，這是城鎮節水工作多年的制度經驗的凝練提升。

（三）保障措施方面，是指確保“軟硬體”建設的基礎保障措施要到位。組織保障是基礎，資金保障是關鍵，公眾參與是根本。要充分認識水的內涵和價值，革新投融資理念，改變以往城鎮節水工作單純依靠政府投資的模式，引入金融資本、民間資本、創業與私募股權基金等社會資本，拓寬投融資渠道，探索建立等政府與社會資本有機融合的合作機制。

二、《指南》出臺的背景和意義？

發改委環資司有關負責人：水資源是我國經濟社會可持續發展和生態文明建設的重要內容。我國水資源時空分佈不均，人均水資源量較低，供需矛盾突出，加之受經濟結構、發展階段和全球氣候變化影響，嚴重制約著經濟社會可持續發展。城鎮節水是解決水資源供需矛盾、提升水環境承載能力、應對城市水安全問題的重要舉措。深入推進城鎮節水工作，有利於提高用水效率和效益，優化發展環境，以高效的水資源利用培育新的經濟增長點。

習近平總書記提出，要“深入開展節水型城市建設，使節約用水成為每個單位、每個家庭、每個人的自覺行動”。李克強總理在2015年中央經濟工作會議上明確要加快推進城市節水綜合改造試點示範工作。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要加快城鎮節水改造，《中共中央 國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）、《國務院關於進一步推進新型城鎮化發展的意見》（國發〔2016〕8號）以及《國務院關於印發水污染防治行動計劃的通知》（國發〔2015〕17號，簡稱“水十條”）均明確了加強城鎮節水的工作任務，全面建設節水型城市。2016年來，發改委會同各部委聯合印發了《全名節水計劃》（發改環資〔2016〕2259號）《關於推行合同節水管理 促進節水服務産業發展的意見》均強調了城鎮節水工作的重要性，必須儘快開展相應節水工作。

為落實黨中央、國務院有關決策部署，住房城鄉建設部與國家發展改革委聯合製定《指南》，用於指導各地深入開展城鎮節水工作，迅速提高城市節約用水的總體水平，大力推進循環經濟，建立資源節約型、環境友好型社會，為城鎮節水改造實施、節水制度建設與落實提供參考。

三、《指南》對規劃引領統籌推進城鎮節水工作是怎樣規定的？

劉佳福：城鎮節水工作涉及供水、排水、污水處理及再生利用、雨水收集利用（海綿城市建設）等方方面面，《指南》中明確強調要堅持規劃引領，要在城市總體規劃、控制性詳細規劃以及相關專項規劃中加強對節水工作的統籌。

（一）規劃引領，強調城市規劃引領和政府統籌

《指南》從多個方面明確了這一要求。一是明確了城市總體規劃的編制原則。要堅持政府統籌、科學規劃、因地制宜、節水高效、建管並重的原則，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定産的原則，統籌給水、節水、排水、污水處理與再生利用，統籌協調水安全、水生態和水環境，在保護水源和城市水系的基礎上，按照有利於水循環、循序利用的原則，合理規劃佈局市政公用設施。二是提出了編制節水專項規劃的要求，並強調了相關規劃的銜接。要根據城市總體規劃和控制性詳細規劃編制並有效實施城市節水專項規劃，並與城鎮供水、排水與污水處理、綠地、水系等規劃相銜接。三是《指南》提出要通過城鎮、公共機構和建成區工業企業等不同尺度、不同層面的水循環利用系統建設，推進優水優用、循環利用和梯級利用，提高水的循環利用效率，這也需要城市總體規劃的統籌。四是強調了政府統籌管理的作用。《指南》強調，城鎮人民政府要加強組織領導，統籌規劃和部署，健全保障措施，確保城鎮節水改造工作順利開展。

（二）建管並重，城市節水專項規劃引領城鎮節水改造實施

城市節水專項規劃需要明確城市節水相關的基礎設施建設和改造的內容。節水相關的基礎設施包括供水、污水處理及再生利用設施、雨水收集處理設施等城市“骨架”的重要組成部分，還包括建築內部的水管、用水器具等“毛細血管”，兩部分都是提高水利用效率的重要載體和依託。一方面，要通過城市節水專項規劃統籌推進設施的建設和改造，另一方面，要加強供水、用水的管理，嚴格控制使用過程的漏損。

四、《指南》對創新城鎮節水制度有什麼要求？

劉志琪：健全城鎮節水機制是《指南》的主要內容之一。多年來，城鎮節水工作已經建立起較為完備的節水制度，為城鎮節水工作順利開展提供了堅實的制度保障各城鎮結合各自實際制定並實施節水“三同時”管理制度、計劃用水與定額管理及累進加價制度、居民用水階梯水價制度等等，對有力了推進城鎮節水。節水“三同時”管理制度，推動了節水設施和主體工程建設的同步落實，避免了節水設施的緩建、漏建和重復建設；計劃用水與定額管理及累進加價制度，有效解決了非居民用水想用多少就用多少的問題，超額用水就要繳納超定額累進加價費，保證了城鎮用水總量的基本穩定；居民用水階梯水價制度，對居民家庭積極使用節水器具、循環用水、減少浪費起到了較好的促進作用。

2015年國務院下發了《關於印發水污染防治行動計劃的通知》（國發〔2015〕17號），對城市節水工作提出了更高要求，《中共中央 國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》對明確了城市規劃建設管理的新要求，城鎮節水工作也需要進一步創新。《指南》明確了新形勢下創新和落實城鎮節水工作制度的要求，包括水效領跑者引領行動、節水産品認證管理制度、水效標識管理制度和合同節水管理等。

一是落實水效領跑者引領行動。《指南》明確落實《水效領跑者引領行動實施方案》，結合節水型城市、節水型居民小區、節水型公共建築、節水型企業等創建工作，實施水效領跑者引領行動，選入“領跑者”的城市、小區、公建、企業等，都是相應水領域的節水領頭羊，代表了相應領域的前10%左右的水平。

二是建立節水産品認證和水效標識管理制度。過去市場上缺少認證有標識的節水産品，老百姓在購買諸如水嘴、便器、便器沖洗閥、淋浴器、洗衣機、洗碗機等用水産品時，不容易知道哪些是用水少的節水産品，會造成購買盲區。建立這兩項制度，通過認證程序，發現並推廣國家級節水産品産品，鼓勵地方積極培育節水産品認證機構，讓老百姓可以更為直觀的進行選購，推動節水標識産品大眾化、市場化。

三是合同節水管理制度。合同節水管理借鑒了合同能源管理的實踐經驗，是一種符合市場經濟規律運作的新型節水管理模式，是在政府和用水單位之間引入了第三方節水服務機構，通過與用水戶簽訂節水管理服務合同，進行節水投入，節水服務機構以節水效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，一般可利用節水量和水價差等利潤空間實施合同節水管理。目前合同節水管理還處於前期政策引領、投資人探索的市場培育階段。隨著《指南》發佈和實踐探索，合同節水管理模式運用將會得到良好的發展。

五、實踐中城鎮節水改造如何推進實施？

林國峰：為確保城鎮節水改造工作順利開展，城鎮人民政府在組織落實方面，需做好以下工作：一是明確目標、加強組織領導。要結合城鎮實際，聯合各相關部門，共同制定《城鎮節水工作方案》，並進行細化分解、落實到人、限期完成，並針對專項、重點、難點進行督查。二是全民參與、形成節水合力。充分利用新網絡媒體以及電視、報紙、廣播、網絡等傳統媒體，廣泛宣傳動員，全民參與。三是創新機制、完善保障制度，重點是投融資渠道和各種制度建設。

同時，在改造過程中，根據《指南》，各地方政府在城鎮宏觀層面的節水改造應著重抓好以下工作：一是廣泛開展城鎮公共供水管網漏損控制工程的建設與改造工作。主要包括：（1）改造老舊供水管網：對使用年限超過50年的供水管網、材質落後和受損失修的管網實施更新改造。同時，排查和修復漏損供水管網。（2）建設管網獨立分區計量管理（DMA）體系：開展管網普查，建立公共供水管網信息系統，開展管網分區局部改造、泵站改造、分區閥門及計量設備安裝等工程建設，調試形成管網獨立分區計量管理系統。二是因地制宜地開展污水再生利用、雨水利用、海水利用、礦井水及苦鹹水利用等開源工程建設。特別是缺水及水污染嚴重地區，要結合城鎮産業結構佈局、黑臭水體整治及水生態修復工作的需要，合理規劃佈局和建設污水再生利用設施，並加快建設與改造。三是以再生水梯級循環利用系統為核心，構建城鎮健康水循環系統。各城鎮應因地制宜，科學合理確定城市健康水循環系統建設方案和長效保持技術路線，融合人工措施與生態措施，有計劃、有步驟地系統推行水的循環利用和梯級利用。

六、城鎮供水管網漏損如何控制？

沈建新：《指南》明確提出將供水漏損控制工程作為城鎮節水改造的重點內容，明確了三方面要求。

一是改造老舊供水管網。這就要求供水企業定期對供水管道進行“體檢”，全面排查管道安全隱患，努力做到早預防、早發現、早處置，並將一些“老齡化”的供水管道進行報廢重建，分期實施，有效減少或杜絕黃水、泄漏、爆管等不良事件發生。

二是鼓勵開展管網獨立分區計量管理（DMA）。通俗的講，供水企業需要通過普查摸清“家底”，對地下的所有管道資産實現“一張圖”管理，能夠隨時隨地可以上網查詢管道信息，方便共享使用。同時，對供水管道及水量分佈採取“一張網”監控，能夠每時每刻知曉管道運行狀態，科學評價供水管道各種“健康指標”，對一些管道漏水、爆管等現象能夠自動報警、準確定位、及時處置。

三是居民小區漏損控制。目前不少城市投入大量資金對市政老舊公共供水管網實施更新改造，卻忽視了居民小區內部、建築紅線以內的管網改造。這就要求供水企業需要重視居民小區民生計量問題，努力打造“一桿稱”工程，確保公平、公正計量，讓用戶明明白白消費。同時，強化小區內部管網網格化分割，理清“家譜”關係，構建總、分表系統，有效減少或杜絕供水管道“跑、冒、滴、漏”現象，節約水資源。

韓偉：近年來，不少供水企業在降低漏損方面做了積極的努力，但主要是企業自發的，主要措施在管理上下功夫，投入少，效果可持續，但見效比較慢，降低漏損的幅度也是有限的。《城鎮節水工作指南》從國家層面的導向和努力，把工程放在很高的位置，提出總體目標和要求，明確提出（1）更換老舊管道、（2）推廣區域計量、（3）強化小區漏損控制等措施。措施與目標是相對應的，有這樣的導向，而非完全出於企業自發，就更便於企業安排項目和資金，相信企業會積極響應。

七、如何抓好城鎮生活節水改造及建築節水？

張雅君：城鎮生活節水改造的出發點是在保證居民正常工作生活的基礎上，避免浪費和提高水的利用效率，其中用水量較大的公共機構、公共建築、公共區域（公園廁所等）是改造重點，此外值得強調的是，生活節水要嚴格執行相關標準規範的對水質要求，確保供水和使用安全。根據《指南》，城鎮生活節水改造及建築節水應著重抓好以下幾方面的工作：

一是抓好居民小區和公共機構的漏損控制改造。具體做法上，首先應結合二次供水設施改造，同步實施漏損管網改造；其次，根據水平衡測試或水量平衡分析的需求，健全總表和分表的匹配與分析機制，實施增設二級或三級水錶的改造。第三，定期測試和檢漏，嚴控使用環節漏損。對於居住小區，鼓勵探索並建立DMA管理模式。二是做好節水器具的普及推廣工作。對現有公共建築內用水器具調查摸底，制定換裝節水器具的計劃並實施。鼓勵老舊居民小區自主改造。新改擴建項目，嚴格按照節水“三同時”要求，確保用水器具全部使用節水器具。三是結合海綿城市建設，因地制宜地實施建築或小區雨水利用工程建設。特別是生態凈化或儲存設施的建設或改造工作。值得注意的是，對於多年平均降雨量低於600 毫米的地區，不宜建設雨水直接回收利用工程。四是開展公共建築或居住小區的中水利用工程或設施建設。單體建築面積超過一定規模的新建公共建築，具有一定規模的新建住房，應當安裝中水設施，老舊住房逐步實施中水利用改造。鼓勵居民家庭內部實行排水灰黑分離的一體化戶內中水設施，推廣中水潔廁。五是礦井水等資源利用。在資源型缺水、且有礦井水及苦鹹水資源的城鎮，可開展礦井水直接用於生活的利用設施建設，主要包括取水設施、輸配水設施、處理設施建設等。六是循環用水。對含有空調冷卻循環水、水景補水、游泳池水循環、集中生活熱水循環、鍋爐用水循環等系統的建築或小區，開展水質水量平衡分析，因地制宜地開展循序利用工程建設和改造。

八、如何構建城市健康循環及再生水梯級循環利用系統？

胡洪營：《指南》提出，要通過城鎮、公共機構和建成區工業企業等不同尺度、不同層面的水循環利用系統建設，推進優水優用、循環利用和梯級利用，提高水的循環利用效率，最大限度地減少城市取水量和外排水量，促進節水減污、城市水環境保護和水生態修復。

在城鎮水循環系統構建方面。一是要樹立科學、可持續的發展理念。積極推行水的循環利用和梯級利用，將污水和雨水視為城市新水源，構建“城市用水—排水—再生處理—水系水生態補給—城市用水”閉式水循環系統，實現再生水的多元利用、梯級利用和安全利用，促進城市新型供排水體系建設、水系和水生態修復體系建設。二是要明確核心要求，建設再生水梯級利用系統。將通過工程措施處理達到國家規定的標準要求後的再生水，排入人工濕地、河湖塘和城市景觀水體等人工強化調控的水生態系統，一方面，作為生態補水，有利於推動黑臭水體治理，提升水環境質量；另一方面，經過自然儲存和凈化後再循環利用於工業、園林綠化、市政和生活雜用等，實現生態用水和工業、生活等用水的梯級利用和安全利用。