財政部解讀《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》

強化法治理念 完善法制體系
依法推進會計改革與發展
——《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》系列解讀之七

社會主義市場經濟本質上是法治經濟。會計工作是市場經濟活動的重要基礎和重要組成，會計工作的規範化、法治化是市場經濟對會計工作的必然要求。加強會計法制建設，依法開展會計工作、實施會計監管，是貫徹落實“全面依法治國”方略的根本要求，是“十三五”時期我國會計改革與發展的一項重要任務，關係到我國會計行業未來發展的戰略佈局和轉型升級，涉及到千萬基層單位和廣大會計人員的根本利益，必須抓緊、抓實、抓好。

一、我國會計法治工作取得的主要成績

改革開放３０多年來，經過各方面堅持不懈的努力，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要，以《會計法》《註冊會計師法》兩部法律為統領，以《總會計師條例》《企業財務會計報告條例》兩部行政法規和規範會計核算、會計監督、會計人員、會計服務行業發展的若干部門規章為主幹，以國家統一的會計準則制度和行業管理制度為重要組成部分，以地方會計法規制度為補充的中國特色社會主義會計法律法規體系基本形成，並在規範會計行為、提高會計信息質量，加強經濟管理，維護社會主義市場經濟秩序和保護社會公眾利益等方面發揮了重要作用。特別是“十二五”時期，財政部全面貫徹落實依法治國方略，主動適應經濟發展新常態，積極落實全面深化改革新要求，不斷健全和完善會計法律法規體系，我國會計法治工作取得明顯成效。

（一）完成《註冊會計師法》的專項修正案。為貫徹黨中央、國務院關於推進簡政放權、深化行政審批制度改革的決策部署，2014年8月31日，習近平主席簽署了第十四號主席令，對《註冊會計師法》進行了修改，取消不必要或不再適用的行政審批事項，合理下放相關行政審批事項，進一步激發市場活力，同時切實加強事中事後監管，具體修改內容包括：一是刪除中外合作會計師事務所相關規定，截至2012年底，原“四大”中外合作會計師事務所已全部完成本土化轉制工作，中外合作會計師事務所已經退出歷史舞臺，《註冊會計師法》相應刪除相關規定。二是取消了對外國會計師事務所在中國內地設立常駐代表機構的審批，境外會計師事務所確需設立駐華代表機構的，或者已設立的駐華代表機構需要延期的，只需到工商登記機關辦理相關手續，不再履行財政審批程序。三是將會計師事務所的設立審批權下放到省級財政部門，除法律有明確規定和國務院作出決定確需保留且由財政部直接審批的事項外，會計師事務所（含其分所）的設立審批等全部下放至省級財政部門。本次對《註冊會計師法》的修改是基於支持、配合行政審批制度改革的專項修改、局部修改，修改內容雖然不多，但是對於落實簡政放權精神，既發揮市場在資源配置中的決定作用，又更好地發揮政府作用具有重要意義和深遠影響。

（二）推進一系列部門規章的修訂工作。一是修訂發佈《事業單位會計準則》，進一步規範包括事業單位會計目標，會計基本假設，會計核算基礎，會計信息質量要求，會計要素的定義、項目構成及分類、一般確認計量原則，財務報告等基本事項。二是修改發佈《企業會計準則－基本準則》，為適應我國企業和資本市場發展的實際需要，實現我國企業會計準則與國際財務報告準則的持續趨同，對“公允價值”的定義進行了修改。三是修訂發佈《會計檔案管理辦法》，明確了電子會計憑證的獲取、報銷、入賬、歸檔保管的管理要求，推動電子會計憑證的在線傳遞和線上應用，促進電子會計數據的深度開發和利用，節約單位紙質成本，減少社會資源耗費。四是修訂發佈《代理記賬管理辦法》，按照“放管服”的改革要求，降低了代理記賬行業準入門檻，建立了與“寬進嚴管”相配套的事中事後監管機制，強化代理記賬機構信用約束，鼓勵成立地方性行業組織，推動代理記賬資格信息化管理，探索建立機構自治、行業自律、社會監督和政府監管的行業監管新模式。五是修訂發佈《會計從業資格管理辦法》，根據會計從業資格管理的實踐創新，修改完善有關管理要求，如考試各科目實行無紙化考試、考試各科目應當一次性通過、會計從業資格證書領取程序適當簡化、會計從業資格證書實行6年定期換證制度等。六是制定發佈《政府會計準則——基本準則》，明確了政府會計標準體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構建了統一、科學、規範的政府會計概念體系，為整合現行政府預算會計制度體系，建立國家統一的政府會計標準體系奠定基礎。七是推動修訂《會計師事務所審批和監督暫行辦法》，完善會計師事務所組織形式，修改簡化事務所執業許可的申請條件和審批程序，加強會計師事務所事中事後監管，加大處理處罰力度等。

（三）加快完善各類會計標準體系。在企業會計準則建設方面，推動落實《中國企業會計準則與國際財務報告準則持續趨同路線圖》，先後修訂發佈了長期股權投資、職工薪酬、財務報表列報、合併財務報表、金融工具列報等５項準則，制定發佈了公允價值計量、合營安排、在其他主體中權益的披露等３項準則，穩妥推進企業會計準則通用分類標準的建設與實施，為企業服務經濟社會發展，貫徹落實“走出去”、“一帶一路”以及“中國製造2025”等戰略提供了會計技術支撐。在政府會計準則建設方面，與財政財務管理政策改革相適應，先後修訂發佈了《事業單位會計制度》《行政單位會計制度》和高等學校、中小學校、科學事業單位等行業事業單位會計制度；落實黨的十八屆三中全會《決定》提出的“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的部署和要求，按照國務院批轉財政部的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，積極推動政府會計改革。在單位內控和管理會計標準建設方面，制定並印發了企業內部控制規範及其配套指引，就部分重點行業制定了分行業內部控制操作指南和産品成本核算制度；制定並全面有效實施行政事業單位內部控制規範，對行政事業單位加強內部控制建設和權力制約提出指導意見；就全面推進管理會計體系建設提出指導意見。在推進基層會計工作方面，為構建行為規範、運轉協調、廉潔高效的市縣區會計管理體制和運行機制，促進基層單位會計工作、基層會計服務市場適應經濟社會發展需要，制定印發了《關於加強和改進基層會計管理工作的指導意見》。

（四）開展形式多樣的普法活動。為充分調動廣大會計人員和相關人員關注、學習會計法規政策的積極性，“十二五”時期，財政部創新思路、拓寬渠道，努力營造知法懂法、守法用法的法制環境和誠信環境。如為強化內控理念，推動實施內控規範，先後舉辦了企業內部控制徵文活動、知識競賽、問卷調查和行政事業單位內部控制知識競賽；為普及企業會計信息化相關知識，組織開展了企業會計信息化知識競賽；為弘揚會計行業優秀文化、提煉會計精神，舉辦了會計文化建設徵文活動。此外，積極配合財政“六五”普法工作，將會計人員參加全國財政“六五”普法法規知識競賽納入會計人員繼續教育培訓內容。與此同時，一些地方財政部門創新方式方法，積極推動本地區的會計普法工作。如海南將每年的6月份定為“會計宣傳月”，集中宣傳會計法律法規、推廣國家新會計準則制度，宣傳會計誠信理念；山西連續舉辦多屆會計電算化應用技能大賽，將其打造為全省會計人員切磋技藝的盛會、展示會計信息化成果的窗口、檢驗會計信息化工作的平臺。一些地方財政部門還開通了會計微信公眾號，發佈最新會計法規政策、通知公告，為會計人員提供成績查詢、繼續教育等服務。

二、我國會計法治工作面臨的形勢與挑戰

近年來，黨中央、國務院高度重視法治工作。黨的十八屆三中全會專章部署“建設法治中國”。黨的十八屆四中全會專題研究“全面推進依法治國”，對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等做出了全面、系統、科學的部署。2016年全國“兩會”的政府工作報告又進一步強調“堅持依法履職，把政府活動全面納入法治軌道。各級政府及其工作人員要嚴格遵守憲法和法律，自覺運用法治思維和法治方式推動工作，法定職責必須為，法無授權不可為。”黨中央、國務院的一系列指示精神，為會計法治工作指明了方向，要求形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。與之相比，目前我國會計法治建設還存在以下差距和不足：

（一）《會計法》《註冊會計師法》滯後於會計改革與發展。我國《會計法》于1985年頒布，並分別於1993年、1999年進行了修正和修訂，距今已有17年；《註冊會計師法》于1993年頒布，至今23年尚未進行過全面修訂。《會計法》《註冊會計師法》未能及時對會計工作中出現的新情況、新問題、新特點予以反映和規範，如非公有經濟的快速發展，權責發生制政府綜合財務報告制度改革的加快推進，管理會計的興起，內部控制制度的全面建立，互聯網交易模式下電子發票、電子會計檔案的推廣應用，等等。此外，現行法律對會計違法違規行為的處罰手段較為單一、處罰力度明顯偏輕、民事法律責任缺失，導致問責機制偏軟、違法成本偏低、法律威懾不足，難以真正發揮法律的約束作用，有效遏制會計違法違規行為。

（二）我國會計監管體系有待進一步完善。按照《會計法》的有關要求，經過各方的探索努力，我國逐步形成了單位內部監督、社會監督和政府監管“三位一體”的會計監管體系。但從實際執行情況看，會計監管工作存在單位內部監督薄弱、社會監督乏力、政府監管分散等問題。在單位內部監督方面，《會計法》雖賦予會計人員監督本單位經濟活動的職權，但由於會計人員在單位負責人領導下工作，其監督職能受到較大程度的制約。在社會監督方面，我國目前的社會監督主要依託註冊會計師審計，但由於會計師事務所與客戶存在著經濟利益關係，在委託代理關係中處於弱勢地位，其獨立性受到較大影響，會計責任與審計責任邊界模糊，註冊會計師的審計鑒證作用難以有效發揮。在政府監管方面，“九龍治水”問題長期存在，財政部主管全國會計工作，相關部門依照有關法律、行政法規規定的職責，對有關單位的會計資料實施監督檢查，但各部門之間缺乏有效的工作機制，多頭監管、責任不明的問題較為突出，一定程度上削弱了監管效能。

（三）整個社會的會計法制意識和誠信意識有待加強。儘管我國會計法律法規體系逐步健全，會計準則制度、行業管理制度不斷完善，但在整個社會的法治環境和誠信氛圍尚未形成的大環境下，一些單位負責人的守法意識和誠信意識依然淡薄，有的甚至任性地違反法律法規，指示、強令會計人員在會計數據上做文章，虛構交易、調節利潤、設置多套賬或提供口徑不一致的財務報表，以達到欺詐上市、騙取貸款、違規發債、粉飾業績、偷逃稅收等非法目的；有的會計人員受利益驅使，背棄職守、通同作弊；一些註冊會計師罔顧職業操守、背離執業原則，配合被審計單位舞弊造假或挂名虛假執業等。這些違法違規問題受到社會廣泛關注，嚴重擾亂了正常的經濟社會秩序，降低了會計審計質量，損害了會計行業整體的聲譽形象。

三、“十三五”時期我國會計法治工作的主要任務

我國會計法律體系建設，是在深入總結改革開放和現代化建設豐富實踐經驗的基礎上進 行的，其中很多會計制度都是經過實踐反復驗證、行之有效的經驗成果。當前，我國處於並將長期處於社會主義初級階段，整個國家正進入全面深化改革和社會轉型時期，社會主義制度還在不斷自我完善和發展，決定了會計法律體系也需要不斷豐富完善、創新發展。《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》提出了“會計法制和會計標準體系更加科學”的總體目標，明確了完善會計法律體系，廣泛開展會計普法教育，加強會計監督檢查等任務。“十三五”時期，我們將圍繞會計法制建設目標和主要任務，運用法治思維和法治方式，科學立法、嚴格執法，依法推進會計改革與發展，積極營造有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的會計法治環境。

（一）科學立法，形成完善的會計法律法規體系。

１．加強頂層設計。《會計法》在我國會計法律體系中具有最高的法律效力，一切會計行政法規和地方性法規的制定都必須以《會計法》為依據，遵循《會計法》的基本原則。現行《會計法》于1999年修訂出臺，適應當時的經濟社會發展背景，側重於對微觀主體會計行為的規範和管理，對於會計核算等操作層面的條款著墨較多。當前，全面深化改革要求市場在資源配置中起決定性作用，政府對於微觀主體的經濟管理活動不應干預過多過細。《會計法》作為規範和調整會計行為的法律，其法律條款應更側重於會計法律關係、會計監督、會計機構和會計人員、會計法律責任等社會屬性的內容，進一步完善會計責任體系和責任追究機制，建立與經濟發展水平相適應的處罰標準，明確會計監管部門的執法地位和職責權限，為建立統一的市場規則、公平的市場環境夯實法制基礎。同時，配合《會計法》修訂，財政部將抓緊修訂《會計基礎工作規範》等配套規章制度等。

２．堅持與時俱進。我國會計法律體系建設與改革開放相伴而生、相伴而行、相互促進。黨的十八大以來，黨中央、國務院加快轉變政府職能，大力推進簡政放權、優化服務改革。2016年5月23日，國務院印發的《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，破除制約企業和群眾辦事創業的體制機制障礙，著力降低制度性交易成本，優化營商環境，激發市場活力和社會創造力”。作為會計行業主管部門，財政部將全面落實“放管服”改革要求，通過立法、修法，一方面，積極落實“簡政放權”要求，大力提高信息化管理，為會計服務行業鬆綁、注能，推動會計服務行業加快發展；另一方面，強化後續管理與日常監管，優化行政服務職能，為會計服務行業健康、規範、可持續發展提供更為強大的法制保障和更為優化的社會環境。

３．推進科學民主立法。嚴格落實《立法法》《財政部立法規則》等關於立法工作的有關要求，建立健全會計立法立項、起草、論證、協調、審議機制，完善社會公眾參與立法的工作機制，增強立法的及時性、系統性、有效性，提高立法的科學性、合理性，增強會計法律法規的可操作性。一是加強會計法治理論研究，依託中國會計學會、有關高校和科研機構，深入開展會計法治相關課題研究，為推進會計工作法治化提供理論支撐和決策參考，形成研究成果有效轉化的相關機制。二是建立健全專家諮詢機制，不斷完善會計準則委員會、內部控制委員會、會計信息化委員會、管理會計諮詢專家等工作機制，充分發揮企業會計準則、政府會計準則、內部控制、會計信息化、管理會計等領域諮詢專家在推進會計法制建設中的“智庫”作用。三是探索公眾參與立法的有效途徑，擴大公眾參與程度，利用現代信息技術手段，採用網絡問卷調查、網上徵求意見，組織召開專項座談會、專家論證會等等多種方式和渠道，廣泛聽取各方意見，使會計立法更加體現廣大人民群眾的正確意願，更好地維護社會公眾的合法權益。四是健全會計法律法規清理工作機制，對社會反映強烈、不符合全面深化改革要求或被實踐證明已經過時的規定，應及時修改或者廢止；對會計工作涉及的新領域和新內容，應及時在法律層面加以規範和指導。

（二）嚴格執法，形成高效的法律法規實施體系。法律的生命力在於實施，法律的權威性也在於實施。全面推進依法治國，重點就在於保證法律嚴格實施，做到嚴格執法。

１．做好法規政策解讀，加強跟蹤與指導。按照中辦、國辦《關於全面推進政務公開工作的意見》的有關要求，做好會計法規政策的解讀工作，探索運用數字化、圖表圖解、音頻視頻等多種方式，提高會計法規政策解讀的科學性、權威性、針對性和可理解性，對涉及面廣、社會關注度高、實施難度大、專業性強的會計法規政策，通過新聞發佈、政策吹風、接受訪談、發表文章等方式做好解讀。密切跟蹤會計準則制度執行情況，建立基層單位聯絡點制度，動態監測分析上市公司和其他企業執行準則的進展和效果，繼續研究形成有關準則制度、內控規範的執行情況年度分析報告，並向社會公佈。採用問題解答、案例示範、在線諮詢等多種方式及時規範和解決企業會計準則執行過程中出現的新情況、新問題。

２．加強會計監督檢查，形成會計監管合力。認真開展對《會計法》及會計準則制度執行情況的監督檢查，按照定期隨機抽查與不定期專項檢查相結合的方式，創新監管手段，主動公開檢查結果，嚴肅查處違法會計行為，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。理順會計監管機制，整合會計監管資源，形成會計監管合力。

（三）全民守法，營造會計法治環境和誠實守信氛圍。盧梭説過，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心裏。法治的力量來源於民眾對法治的信仰和擁護。遵照黨的十八屆四中全會提出的實現“全民守法”的目標要求，“十三五”時期，要進一步強化會計法治意識，積極營造信法守法環境。

１．加強普法宣傳教育。普法宣傳是全民守法的必由之路。2016年財政部開展了《會計法》修訂問卷調查，全國共有90.6萬人提交了問卷，其中75%的人員從事會計工作，但僅有15%的人員表示對《會計法》非常熟悉。可以説，會計普法宣傳工作依然任重而道遠。“十三五”時期，將按照中宣部、司法部《關於在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016-2020年）》的統一部署和要求，以《會計法》《註冊會計師法》兩部法律的修訂為契機，採取靈活多樣的形式，暢通普法傳導渠道，加大普法傳遞力度，擴大會計法律法規和規章制度的覆蓋率、知曉率，結合普法教育向社會有關方面廣泛宣傳依法支持會計工作的重要意義，弘揚會計法治精神，營造會計法治環境，促進單位負責人重視和支持依法開展會計工作，引導廣大會計人員通過合法渠道反映利益訴求和維護自身權益。

２．推進誠信文化建設。誠信是中華民族的傳統美德，是社會主義核心價值觀的道德基石。近日，中辦、國辦印發的《關於進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》提出，要運用法律法規和公共政策向社會傳導正確價值取向，把社會主義核心價值觀融入法治建設。誠實守信是對會計工作最基本也是最根本的要求，是關係到社會主義市場經濟能否有效運行和健康發展的關鍵因素。“十三五”時期，要加強會計職業道德建設，明確會計人員的道德要求、職業規範、懲戒標準，並通過立法予以規範；研究建立會計誠信檔案制度和會計“黑名單”制度，將會計人員和註冊會計師的誠信記錄以及違法違規會計單位納入全國信用信息共享平臺，增強職業誠信紀律的約束力和威懾力；把會計誠信建設與表彰獎勵制度有機結合起來，褒揚誠信、懲戒失信，弘揚正氣、打擊邪氣，促使會計人員更好地履行崗位職責，遵守誠信為本的職業道德，將會計誠信文化融入社會生活的各個方面。