加大體制機制創新 為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障

“十三五”脫貧攻堅規劃專家系列解讀之五：
加大體制機制創新 為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障

在各種規劃中，“保障措施”旨在為規劃實施提供支撐，以防出現“規劃規劃，墻上挂挂”的結果。《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡稱“《規劃》”） 中的“保障措施”，以扶貧供給側的結構性改革為核心，確定了“五重機制”、“五項政策”、“三大措施”構成的支撐體系。

一、“五重機制”破解扶貧供給側結構性難題

《規劃》確定的第一層次“保障措施”是機制創新：

一是精準扶貧脫貧機制。扶貧對象瞄準偏離、扶貧項目“名實分離”，一直是扶貧開發面臨的深層挑戰。這種局面與扶貧對象基礎能力差、利用機會的競爭力不足有關，也與自上而下、自外而內開展扶貧開發面臨信息不對稱等約束條件有關。《規劃》提出通過建檔立卡、正向激勵等措施，健全貧困人口精準識別與動態調整機制、精準施策機制、駐村幫扶機制和貧困退出機制，促進實現精準扶貧精準脫貧。這些措施抓住了現代信息技術為克服信息不對稱問題帶來的機遇，也抓住了通過正向激勵改變扶貧資源競爭行為這個關鍵節點。

二是扶貧資源動員機制。推進脫貧攻堅，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入方面，《規劃》抓住貧困問題的“公共性”，強調要發揮政府投入的主導作用，廣泛動員社會資源，確保投入力度與脫貧攻堅任務相適應。使用方面，《規劃》聚焦競爭機制和社會力量的作用，明確了推廣政府購買服務等實現途徑，提出要鼓勵社會組織承接東西部扶貧協作等渠道具體項目的實施，抓住了扶貧供給側結構性改革的一個關鍵點，即發揮政府、市場、社會各自的優勢。

三是貧困人口參與機制。沒有貧困人口的參與，扶貧供給就不可能有效回應需求。但自上而下推進的脫貧攻堅工程很容易出現“上面動而下面不動”的情形，上面越急，這個問題就越容易出現。為此，《規劃》提出了構建貧困人口參與機制的四條措施：充分發揮村組幹部的引領作用和致富帶頭人的示範作用，大力弘揚自力更生、艱苦奮鬥精神；加強責任意識、法治意識和市場意識的培育；健全貧困人口利益表達機制；強化貧困人口參與的組織保障機制。每條措施都包含很大探索空間。

四是資金項目管理機制。貧困問題成因複雜，對症干預非常重要，須給予地方政府特別是縣級政府更多靈活施策的權利。《規劃》提出，一方面要優化財政涉農資金供給機制，支持貧困縣圍繞突出問題整合使用相關資金；另一方面要加強扶貧資金項目監管，保障其在陽光下運行。以貧困縣為單元，放開資金使用權與加強監管相結合，是扶貧資源配置體制的重大突破。

五是考核問責激勵機制。早在《國家八七扶貧攻堅計劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開發作為中心任務。但由於缺乏有效激勵機制，這個要求一直沒有得到落實，地方官員競相追逐的是GDP等對個人升遷更有用的政績。《規劃》多管齊下，提出實施脫貧攻堅責任制、落實貧困縣約束機制、建立健全第三方評估機制、建立年度脫貧攻堅逐級報告和督查巡查制度等重大措施，為地方官員轉變政績觀、切實以貧困治理為第一要務注入了強勁動力。

二、“五項政策”推動扶貧資源精準有力供給

《規劃》提出的第二層次“保障措施”是支持政策：

一是財政政策。財是政的基礎，對於扶貧開發來説尤其如此。就增加投入，《規劃》提出中央和省級要發揮更大作用。就分配資金，《規劃》要求農業綜合開發等涉農資金要明確一定比例用於貧困村；各部門安排相關政策項目要最大限度向貧困地區、貧困人口傾斜。

二是投資政策。交通、水利等基礎設施薄弱和學校、醫院、文化場館等公益設施不足，使得貧困地區資源優勢無法轉化為發展優勢。投資政策聚焦于解決這類問題。首先是政府投資，中央和省級要加大貧困地區基礎設施建設投資支持力度。其次是社會投資，要在扶貧開發中推廣政府與社會資本合作等模式，引導社會資本更多投向貧困地區。

三是金融政策。在市場經濟大環境下，金融政策調是促進貧困地區形成內生發展能力和長期發展活力的有效舉措。《規劃》提出了四方面相關措施：運用扶貧再貸款等政策工具引導金融機構擴大貧困地區涉農貸款投放，並創新金融産品與服務；支持有關銀行強化服務扶貧開發的功能和能力；建立健全扶貧貸款風險分擔和補償機制，以及推動開展扶貧領域保險業務；開闢扶貧産業從資本市場獲得低成本融資或便捷融資的渠道。四條措施的組合運用，有助於緩解貧困地區資本短缺和貧困人口融資難、融資貴等問題。

四是土地政策。隨著經濟社會發展，土地成為貧困地區越來越具有挖掘潛力的資源。在這種背景下，如何保障扶貧開發項目用地需要？如何讓貧困人口分享城鎮化帶來的土地增值收益？成為扶貧開發工作的重要議題。對於第一個問題，《規劃》提出了新增建設用地計劃指標優先保障扶貧開發用地需要、國家扶貧開發工作重點縣年度新增建設用地計劃指標通過專項加以安排等政策。對於第二個問題，《規劃》指出，貧困地區可將城鄉建設用地增減挂鉤節余指標在省域範圍內流轉使用。

五是幹部人才政策。資金、土地和人才是三大發展資源。對貧困地區來説，資金主要靠引入，土地主要靠挖掘，人才則需要引入和挖掘並重。圍繞引入人才，《規劃》提出要強化引導人才向基層和艱苦地區流動的激勵政策等措施。圍繞挖掘培養人才，規劃提出實施邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃等辦法。這些措施從能力建設、待遇提升等方面著力，構築起引入和挖掘培養人才的保障體系。

三、“三大措施”確保扶貧工作超常規推進

《規劃》提出的第三層次“保障措施”是組織實施：

一是強化組織領導。《規劃》強調了“一個基本制度，兩個關鍵環節”。“一個基本制度”是指，省、市、縣、鄉各級黨委和政府要層層簽訂脫貧攻堅責任書，層層落實責任制。“兩個關鍵環節”分別是縣和村。縣環節，貧困縣黨政正職領導幹部實行不脫貧不調整。村環節，“村兩委”要強化戰鬥堡壘作用，完善村民自治機制；駐村工作隊要實現貧困村全覆蓋，並提高縣以上機關派出幹部比例；貧困人口要強化能動性和進取精神。不難看出，“一個基本制度，兩個關鍵環節”蘊含的是突出關鍵、重心下沉的思路。

二是明確責任分工。這項措施要解決的是層級之間、部門之間協同發力的問題。層級方面，《規劃》重申了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，明確了省、市、縣的責任分工。部門關繫上，《規劃》要求各有關部門按照職責分工，制定扶貧工作行動計劃或實施方案，出臺相關配套支持政策。

三是加強監測評估。這項措施規定，國家發展改革委、國務院扶貧辦負責《規劃》組織實施與監測評估，回答的是由誰來統籌推動《規劃》落地實施並保障實效的問題。

綜上所述，《規劃》之“保障措施”聚焦扶貧供給側結構性改革這個核心問題，沿著縱橫兩條線索，從“五重機制”、“五項政策”、“三大措施”等層次，提出了系列重大舉措。縱的線索是中央—地方關係和國家—農民關係，中央主要負責目標設定、資源籌措和監督考核等任務，地方特別是縣級主要承擔用好扶貧資源的責任，貧困人口則要發揮脫貧攻堅主體作用。橫的線索是政府—市場—社會的關係，政府要有所為有所不為，在關鍵節點更好發揮作用，同時要充分利用市場機制和社會力量的優勢，構建政府、市場、社會協同推進的脫貧攻堅格局。縱橫交織，力圖清晰界定扶貧供給側相關主體的行為邊界和關鍵發力點，型塑出扶貧資源供給的新體制新機制，為脫貧攻堅提供堅實保障和強大支撐。（華中師範大學減貧與發展研究院教授 陸漢文）