加大體制機制創新 為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障

“十三五”脫貧攻堅規劃專家系列解讀之五：
加大體制機制創新 為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障

在各種規劃中，“保障措施”旨在為規劃實施提供支撐，以防出現“規劃規劃，墻上挂挂”的結果。《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡稱“《規劃》”） 中的“保障措施”，以扶貧供給側的結構性改革為核心，確定了“五重機制”、“五項政策”、“三大措施”構成的支撐體系。

一、“五重機制”破解扶貧供給側結構性難題

《規劃》確定的第一層次“保障措施”是機制創新：

一是精準扶貧脫貧機制。扶貧對象瞄準偏離、扶貧項目“名實分離”，一直是扶貧開發面臨的深層挑戰。這種局面與扶貧對象基礎能力差、利用機會的競爭力不足有關，也與自上而下、自外而內開展扶貧開發面臨信息不對稱等約束條件有關。《規劃》提出通過建檔立卡、正向激勵等措施，健全貧困人口精準識別與動態調整機制、精準施策機制、駐村幫扶機制和貧困退出機制，促進實現精準扶貧精準脫貧。這些措施抓住了現代信息技術為克服信息不對稱問題帶來的機遇，也抓住了通過正向激勵改變扶貧資源競爭行為這個關鍵節點。

二是扶貧資源動員機制。推進脫貧攻堅，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入方面，《規劃》抓住貧困問題的“公共性”，強調要發揮政府投入的主導作用，廣泛動員社會資源，確保投入力度與脫貧攻堅任務相適應。使用方面，《規劃》聚焦競爭機制和社會力量的作用，明確了推廣政府購買服務等實現途徑，提出要鼓勵社會組織承接東西部扶貧協作等渠道具體項目的實施，抓住了扶貧供給側結構性改革的一個關鍵點，即發揮政府、市場、社會各自的優勢。

三是貧困人口參與機制。沒有貧困人口的參與，扶貧供給就不可能有效回應需求。但自上而下推進的脫貧攻堅工程很容易出現“上面動而下面不動”的情形，上面越急，這個問題就越容易出現。為此，《規劃》提出了構建貧困人口參與機制的四條措施：充分發揮村組幹部的引領作用和致富帶頭人的示範作用，大力弘揚自力更生、艱苦奮鬥精神；加強責任意識、法治意識和市場意識的培育；健全貧困人口利益表達機制；強化貧困人口參與的組織保障機制。每條措施都包含很大探索空間。

四是資金項目管理機制。貧困問題成因複雜，對症干預非常重要，須給予地方政府特別是縣級政府更多靈活施策的權利。《規劃》提出，一方面要優化財政涉農資金供給機制，支持貧困縣圍繞突出問題整合使用相關資金；另一方面要加強扶貧資金項目監管，保障其在陽光下運行。以貧困縣為單元，放開資金使用權與加強監管相結合，是扶貧資源配置體制的重大突破。

五是考核問責激勵機制。早在《國家八七扶貧攻堅計劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開發作為中心任務。但由於缺乏有效激勵機制，這個要求一直沒有得到落實，地方官員競相追逐的是GDP等對個人升遷更有用的政績。《規劃》多管齊下，提出實施脫貧攻堅責任制、落實貧困縣約束機制、建立健全第三方評估機制、建立年度脫貧攻堅逐級報告和督查巡查制度等重大措施，為地方官員轉變政績觀、切實以貧困治理為第一要務注入了強勁動力。

二、“五項政策”推動扶貧資源精準有力供給

《規劃》提出的第二層次“保障措施”是支持政策：

一是財政政策。財是政的基礎，對於扶貧開發來説尤其如此。就增加投入，《規劃》提出中央和省級要發揮更大作用。就分配資金，《規劃》要求農業綜合開發等涉農資金要明確一定比例用於貧困村；各部門安排相關政策項目要最大限度向貧困地區、貧困人口傾斜。

“十三五”脫貧攻堅規劃專家系列解讀之五：
加大體制機制創新 為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障

在各種規劃中，“保障措施”旨在為規劃實施提供支撐，以防出現“規劃規劃，墻上挂挂”的結果。《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡稱“《規劃》”） 中的“保障措施”，以扶貧供給側的結構性改革為核心，確定了“五重機制”、“五項政策”、“三大措施”構成的支撐體系。

一、“五重機制”破解扶貧供給側結構性難題

《規劃》確定的第一層次“保障措施”是機制創新：

一是精準扶貧脫貧機制。扶貧對象瞄準偏離、扶貧項目“名實分離”，一直是扶貧開發面臨的深層挑戰。這種局面與扶貧對象基礎能力差、利用機會的競爭力不足有關，也與自上而下、自外而內開展扶貧開發面臨信息不對稱等約束條件有關。《規劃》提出通過建檔立卡、正向激勵等措施，健全貧困人口精準識別與動態調整機制、精準施策機制、駐村幫扶機制和貧困退出機制，促進實現精準扶貧精準脫貧。這些措施抓住了現代信息技術為克服信息不對稱問題帶來的機遇，也抓住了通過正向激勵改變扶貧資源競爭行為這個關鍵節點。

二是扶貧資源動員機制。推進脫貧攻堅，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入方面，《規劃》抓住貧困問題的“公共性”，強調要發揮政府投入的主導作用，廣泛動員社會資源，確保投入力度與脫貧攻堅任務相適應。使用方面，《規劃》聚焦競爭機制和社會力量的作用，明確了推廣政府購買服務等實現途徑，提出要鼓勵社會組織承接東西部扶貧協作等渠道具體項目的實施，抓住了扶貧供給側結構性改革的一個關鍵點，即發揮政府、市場、社會各自的優勢。

三是貧困人口參與機制。沒有貧困人口的參與，扶貧供給就不可能有效回應需求。但自上而下推進的脫貧攻堅工程很容易出現“上面動而下面不動”的情形，上面越急，這個問題就越容易出現。為此，《規劃》提出了構建貧困人口參與機制的四條措施：充分發揮村組幹部的引領作用和致富帶頭人的示範作用，大力弘揚自力更生、艱苦奮鬥精神；加強責任意識、法治意識和市場意識的培育；健全貧困人口利益表達機制；強化貧困人口參與的組織保障機制。每條措施都包含很大探索空間。

四是資金項目管理機制。貧困問題成因複雜，對症干預非常重要，須給予地方政府特別是縣級政府更多靈活施策的權利。《規劃》提出，一方面要優化財政涉農資金供給機制，支持貧困縣圍繞突出問題整合使用相關資金；另一方面要加強扶貧資金項目監管，保障其在陽光下運行。以貧困縣為單元，放開資金使用權與加強監管相結合，是扶貧資源配置體制的重大突破。

五是考核問責激勵機制。早在《國家八七扶貧攻堅計劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開發作為中心任務。但由於缺乏有效激勵機制，這個要求一直沒有得到落實，地方官員競相追逐的是GDP等對個人升遷更有用的政績。《規劃》多管齊下，提出實施脫貧攻堅責任制、落實貧困縣約束機制、建立健全第三方評估機制、建立年度脫貧攻堅逐級報告和督查巡查制度等重大措施，為地方官員轉變政績觀、切實以貧困治理為第一要務注入了強勁動力。

二、“五項政策”推動扶貧資源精準有力供給

《規劃》提出的第二層次“保障措施”是支持政策：

一是財政政策。財是政的基礎，對於扶貧開發來説尤其如此。就增加投入，《規劃》提出中央和省級要發揮更大作用。就分配資金，《規劃》要求農業綜合開發等涉農資金要明確一定比例用於貧困村；各部門安排相關政策項目要最大限度向貧困地區、貧困人口傾斜。