權力清單力避“‘有為政府’重回‘全能政府’”

1月4日，開年首次召開的國務院常務會議聚焦多項涉企重磅政策。其中最為引人注目的，當屬國常會對行政許可事項清單管理作出明確部署。會議指出，要推動有效市場和有為政府更好結合，持續深化“放管服”改革，將全部行政許可事項納入清單管理。

“權力清單”“清單管理”均非新詞。這次的亮點在“全部”，“全部”亦即不分級別，不限地區，不留“尾巴”。十年前，一些地方就在推行權力清單和相應責任清單方面進行了有益探索。2015年，中辦、國辦印發《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，將“權力清單”作為國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，作了具體部署。

《意見》明確將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公佈，接受社會監督。通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政。

“清單管理”也寫入了2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》。“國家實行行政許可清單管理制度，適時調整行政許可清單並向社會公佈，清單之外不得違法實施行政許可。”（第四十條）

有法可依，有例可循，有地方經驗可推廣，有他山之石可“抄作業”，清單管理按理説並不難。在地方實踐中，行政許可的清單管理，又有省級好過地市級，地市級好過縣（區）級的基本面。“上面一條線，下面千根針”。前些年，一些地方的“奇葩證明”不時被媒體曝光，引發輿論關注。這些絆腳石式的“奇葩證明”，大多發生在縣（區）及以下政府部門，且大多在“非行政許可審批”的外衣之下潛滋暗長。

非行政許可審批就是指那些不屬於行政許可法調整的行政審批，這本是個歷史遺存。2004年《行政許可法》施行之前，一大批政府內部審批項目，還來不及立法，又不能簡單取消，當時就以非行政許可的名義保留下來了。

從“許可法定”“法無授權即禁止”的法治原則來説，游離在法律之外的非行政許可審批，在《行政許可法》施行之後，理應逐漸減少直至廢除。之所以“尾大不掉”，甚至成為“權力清單”的一大絆腳石，究其根源，或有素質之憂、監督之乏、機制之弊等綜合因素，但最根本的，當在利益之困。

權力清單管理“知不易，行更難”。難就難在權力與利益相織相交，糾纏不清。基層治理，直面的是個體和市場主體，是不特定的行政相對人。從公權力行使的角度觀察，要管事，自設門檻、公章當道堪稱最便利的舉措，當然也是最典型的懶政。在便利管理者的同時，個體和市場主體的權利因此受限，地方保護、部門保護、權力腐敗等積弊也由此有了更多寄生的空間。

18年前，《行政許可法》已明確規定有權設定許可的主體。全國人大及其常委會、國務院和省級地方人大及其常委會可以依法設定行政許可，省級人民政府可以依據法定條件設定臨時性行政許可，其他國家機關則一律不得設定行政許可。對一個法治政府來説，推行許可清單管理並非不可為。對各級政府來説，最大的考驗仍在敢不敢為，在是否能拿出壯士斷腕的勇氣，不折不扣踐行“法無授權不可為”。

長期以來，我們習慣於將政府看作是可以無所不為的“全能選手”，尤其是計劃經濟時代，行政權力無處不在，無孔不入，無事不管。社會主義市場經濟體制確立之後，深化行政體制改革的主線一句話概括，就是要把屬於市場的還給市場，把屬於社會的還給社會，把屬於行政的留給行政。本屆政府著力推動的簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即“放、管、服”三管齊下，也深深嵌入了這一進程。

從管理型政府邁向服務型政府，體現了政府權力運行的整體思維，這也是國家治理能力現代化的動態升級，是政府、市場和社會之間關係的科學調適。推動“放管服”改革，要警惕只“放”不“管”，單“放”不“服”，避免一放就亂，又重回一亂就收的老路。

政府職能的轉變，也深深嵌入了世界百年未有之變局，當下更應警惕借助“有為政府”的概念，重回“全能政府”的老路。“有為政府”不是政府無所不能，而是“法定職責必須為”。清單管理並不僅僅是一張權力清單。

用李克強總理的話來回答，政府既要拿出“權力清單”，明確政府該做什麼，做到“法無授權不可為”；還應給出“負面清單”，明確企業不該幹什麼，做到“法無禁止皆可為”；更應理出“責任清單”，明確政府怎麼管市場，做到“法定責任必須為”。完整理解並踐行這三張清單，三位一體，協同並進，才是打造法治政府、服務型政府和有為政府的路徑。（王琳）