解讀：《“十四五”民用航空發展規劃》開啟多領域民航強國建設新征程

近日，《“十四五”民用航空發展規劃》（以下簡稱“《規劃》”）正式印發。作為未來五年民航發展的綱領性文件，《規劃》將全面開啟多領域民航強國建設新征程。近日，記者專訪中國民用航空局“十四五”規劃編寫組負責人，就《規劃》內容進行專業解讀。

立足新發展階段 貫徹新發展理念

1.此次《規劃》編制的背景和過程是怎樣的？

答：“十四五”時期是開啟我國全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是多領域民航強國建設開局起步的第一個五年。本《規劃》依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》和《新時代民航強國建設行動綱要》等編制。

2019年11月，“十四五”民航發展規劃編制工作正式啟動。編制過程大致分為三個階段。第一階段是2019年11月-2020年7月的前期研究階段。我們集中行業內外20多家科研單位160多名專家完成了26項前期課題研究工作，形成了26份約140萬字的前期研究報告。第二階段是2020年8月-12月，我們集中開展全國七個片區的實地調研，充分聽取行業企事業單位、地方政府部門以及上下游産業等代表性企業意見建議；組織精幹力量組建規劃編寫組，先後開展三輪集中封閉寫作，形成《規劃（徵求意見稿）》。第三階段是2021年1月-9月的規劃徵求意見和修改完善階段。《規劃（徵求意見稿）》先後提交相關會議審議，並廣泛徵求了行業內有關單位、國家發改委、財政部等有關部委以及軍方共77家單位的意見。同時，組織召開了多位兩院院士參加的專家論證會，充分聽取各領域專家的意見建議。經逐條研究，對各方面所提意見大部分已吸收採納，最終形成此稿。

2.“十三五”期間我國民航發展取得了怎樣的成就？

答：“十三五”以來，全行業在黨中央、國務院的正確領導下，堅持新時期民航總體工作思路，基本實現了由運輸大國向運輸強國的歷史性跨越。主要表現在以下幾個方面：

航空安全創造最好紀錄，持續安全飛行5270萬小時，安全運送旅客27.3億人次，未發生重大航空地面事故，安全水平國際領先；服務品質大幅提升，航班正常率連續三年超過80%，服務質量專項行動持續深入開展；保障能力顯著增強，頒證運輸機場241個，地級市覆蓋率達到91.7%，在冊通用機場339個，民航機隊6795架；質量效率持續提高，中西部機場旅客吞吐量佔比提升至44.4%，“藍天保衛戰”成效明顯，綠色民航加快推進；戰略地位更加凸顯，民航旅客週轉量在綜合交通佔比提升至33%，國際航線895條，通航國家62個，國産ARJ21順利投運，C919成功首飛，行業扶貧、定點扶貧和對口支援成效顯著；創新格局加快形成，組建民航科教創新攻關聯盟，首個民航科技創新示範區啟動建設，國家重點研發計劃項目7項，一批自主創新成果加快轉化；治理能力明顯提高，積極推進“1+10+N”深化民航改革工作總體框架實施，法規標準體系進一步健全。

但同時我們也清醒地認識到，行業容量不足、活力不夠、能力不強、效率不高仍很明顯，民航發展不平衡不充分問題依然突出，關鍵資源不足，基礎設施保障能力面臨容量和效率雙瓶頸，在航空物流、通用航空、與國內製造業協同等領域仍有明顯弱項，科技自主創新能力不強，民航治理體系和治理能力有待提升。這些成就和問題，都是我們科學制定“十四五”規劃的基礎。

3.《規劃》的指導思想和基本原則是怎樣的？

答：“十四五”民航發展的指導思想是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體佈局，協調推進“四個全面”戰略佈局，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，錨定新時代民航強國戰略目標，按照“十四五”時期“一二三三四”民航總體工作思路，堅持安全發展底線和智慧民航建設主線，以綠色化、國際化、市場化、法治化發展為導向，更加注重創新驅動、質量效益、産業協同，加快構建更為安全、更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的現代民航體系，更好服務國家發展戰略，更好滿足人民群眾對美好生活的需求，為實現由單一民航運輸強國向多領域民航強國跨越奠定堅實基礎。

《規劃》明確了必須堅持的五個基本原則。堅持安全發展，進一步豐富完善民航系統安全觀，正確處理安全與發展、效益、正常、服務之間的關係，形成相互支撐、互為動力的有機體系，增強風險防控能力，提升安全治理水平，築牢安全發展基石；堅持創新驅動，強化創新的核心地位，加速數字變革，推進民航運行服務鏈、創新鏈和産業鏈的協同發展和深度融合，完善民航創新體系，激發企業創新活力，升級行業發展動能。堅持改革開放，加強改革整體性、系統性和協調性，加強民航現代治理體系和治理能力建設，激活高質量發展新動力；堅持系統觀念，統籌國內國際兩個大局，處理好中央與地方、當前與長遠、整體與局部、規模與質量的關係，推進民航與綜合交通、相關産業、區域經濟社會協同發展；堅持綠色人文。將綠色發展、人民至上的理念貫穿到民航發展全過程。按照國家碳達峰、碳中和總體要求，加快形成民航全領域、全主體、全要素、全週期的綠色低碳循環發展模式，同時踐行真情服務理念，不斷提升人民群眾的安全感、獲得感、幸福感。

在危機中育新機 于變局中開新局

4.“十四五”時期民航發展具有哪些新的形勢？

答：“十四五”時期民航強國建設進入新階段，民航面臨著新發展形勢，肩負著新的歷史使命。百年未有之大變局下，民航發展外部環境的複雜性和不確定性增加；人民出行新需求要求民航全方位優化提升服務水平；民航強國建設新階段要求民航加快向高質量發展轉型。總體來説，“十四五”時期支撐我國民航持續較快增長的基本面沒有改變，民航發展不平衡不充分與人民群眾不斷增長的美好航空需求的主要矛盾沒有變，航空市場增長潛力巨大，仍處於重要的戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。具有基礎設施集中建設、創新驅動模式加快形成、行業改革全面深化和重大風險主動應對等階段性特點。

從近期來看，受新冠疫情影響，民航“十四五”發展將呈現明顯的階段性特點。因此，《規劃》要合理把控“十四五”發展的節奏感。在綜合研判我國航空市場恢復趨勢的基礎上，《規劃》提出將民航“十四五”發展分為兩個階段。2021-2022年是恢復期和積蓄期，要進一步鞏固拓展疫情防控和民航發展成果，重點要紮實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務。這一時期民航發展要著眼于制約民航發展的長週期變量，利用好市場恢復階段民航運行總量低負載期，加快重大項目實施，抓緊推進重大改革，合理調控運力投放，穩定扶持政策，積蓄髮展動能，促進行業恢復增長。2023-2025年則是增長期和釋放期，重點要擴大國內市場、恢複國際市場，釋放改革成效，提高對外開放水平，著力增強創新發展動能，加快提升容量規模和質量效率，全方位推進民航高質量發展。

5.“十四五”期間，民航發展的目標是什麼？

答：立足“十四五”時期民航發展的歷史方位，民航局黨組確定了“十四五”時期“一二三三四”民航總體工作思路，即：踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、構建完善三個體系、開拓四個新局面。按照總體工作思路要求，《規劃》進一步明確了民航“十四五”時期的六大發展目標。

第一個目標是航空安全水平再上新臺階。《規劃》提出要樹立民航總體安全觀，持續提升民航安全總體水平。隨著運輸航空連續安全飛行跨越一億小時大關，民航安全水平持續保持全球領先地位。我國民航安全理論科學將更加完善，風險管控將更加精準可靠，安全文化將更加與時俱進，技術支撐將更加先進有力，民航安全發展將更加自信從容。

二是綜合保障能力實現新提升。針對民航當前保障能力不足的問題，《規劃》提出以突破資源容量瓶頸為重點，加快構建現代化的國家綜合機場體系和空中交通管理體系。到“十四五”末，運輸機場270個，市地級行政中心60分鐘到運輸機場覆蓋率80%，千萬級以上機場近機位靠橋率達到80%，樞紐機場軌道接入率達到80%，空管年保障航班起降1700萬架次。

三是航空服務能力達到新水平。提升航空服務能力是民航發展的根本要求和基本使命。《規劃》提出以服務國家戰略和滿足人民需要為目標，構建運輸航空和通用航空一體兩翼、覆蓋廣泛、多元高效的航空服務體系。到“十四五”末，通航國家數量70個。服務體系更加健全，人民享受航空服務的安全感、幸福感和獲得感進一步提升，貨運網絡更加完善，通用航空服務豐富多元，無人機業務創新發展。

四是創新驅動發展取得新突破。聚焦民航科技創新短板，《規劃》提出聚焦行業重大需求、發展瓶頸和科技前沿，建成支撐民航高質量發展的科技引領體系，加強關鍵技術攻關和自主創新産品應用，加快構建高水平民航科技創新體系；出行一張臉、物流一張單、通關一次檢、運行一張網、監管一平臺等智慧民航新形態加快形成。

五是綠色民航建設呈現新局面。綠色是高質量發展的底色和基本形態。“十四五”時期，民航綠色發展處於爬坡過坎的關鍵階段，《規劃》提出要不斷完善民航綠色治理體系，完善綠色民航政策、標準和評價體系，大力推進資源節約集約利用，環境污染綜合治理能力不斷提高，民航發展與生態環境更加和諧，碳排放量顯著降低。

六是行業治理能力取得新成效。治理體系和治理能力現代化是支撐新時期民航強國建設的制度保障。《規劃》提出到“十四五”末，民航法治體系和行政管理體系更加完善，重點領域改革取得實效，行政效率和公信力顯著提升，民航信用體系基本健全，防範化解重大風險體制機制更加有效，參與國際合作能力顯著增強。

此外，以“六個新”的定性目標為指引，我們還確定了十四五時期6類共22個定量預期指標，以更好地發揮規劃目標指標的指揮棒作用。

奮力拓展新時代民航強國建設新面貌

6.為實現六大目標，《規劃》將從哪些方面佈局行業發展？

答：我們能夠看到，《規劃》的主體部分是圍繞著構建“六大體系”展開，這也與六大目標是相互呼應的。

首先是構建一流的民航安全體系。圍繞運行、空防、適航、信息等民航安全鏈條，系統提升理論創新能力、風險防控能力、依法監管能力、安全保障能力和科技支撐能力，持續提升民航安全總體水平。

建設一流的基礎設施體系從完善國家綜合機場體系、提升空管保障服務水平、加快新型基礎設施建設等領域提出了基礎設施建設任務。

發展一流的航空服務體系分別從航空客運網、航空物流網、通用航空網和服務質量等方面構建運輸航空和通用航空一體兩翼、覆蓋廣泛、多元高效的航空服務體系。

健全生態友好的綠色發展體系聚焦完善綠色治理、推進資源節約集約利用、減緩環境影響技術等統籌推進行業綠色發展。

構築堅實有力的戰略支撐體系重點從實施科技創新引領戰略、加強民航人才隊伍建設、服務支持區域協調發展、開拓對外開放新局面等提出了具體任務舉措。

打造現代化民航治理體系分別從完善市場治理體系、提高行政效能、打造智慧監管、加強文化建設等方面推進民航行業治理體系和治理能力現代化。

除此之外，《規劃》還圍繞主要目標和重點任務，堅持從問題出發、結果導向描述的原則，針對行業發展的堵點、痛點、癢點和難點，聚焦全局帶動面廣、問題針對性強和旅客切身感受最直接的領域，設置了容量挖潛提升工程、航空運輸便捷工程、民航綠色低碳工程、科技創新引領工程、人才強業工程、産業協同示範工程等6個重大工程專欄，作為十四五期間的“工程單”和“政策包”。重大工程既堅持戰略指引性，突出對民航改革發展全局具有的牽引帶動作用，又堅持目標針對性，確保規劃實施的可落地、可監測和可評估。能夠增強《規劃》的系統性和可實施性。

7.此次《規劃》具有哪些新的特點？

答：《規劃》首次採用篇章體例，以專業條線為主、更加注重系統協調來進行謀篇佈局。規劃體例的改變，是基於對行業發展階段性特徵的把握和著眼民航強國建設來考慮的，任務安排上更加突出目標導向，著力構建六大體系，規劃承載能力顯著提升。首先是突出航空樞紐建設對民航發展牽引帶動作用，進一步強化以航空樞紐功能為導向的基礎建設、空管保障、運輸網絡、綜合交通、臨空經濟等方面資源和政策配置體系。其次是從新時代民航強國建設的特徵和要求出發，重點將綠色低碳、科教人才、深化改革、行業文化等內容為主體獨立成篇成章，更加突出對行業發展系統性、整體性和軟實力方面的考慮。

高質量發展是“十四五”時期民航發展進入新階段的時代主題，要求打破歷史發展慣性，通過深化供給側結構性改革實現行業發展的質量變革、效率變革、動力變革。因此，《規劃》重點任務更加專注民航的運行品質、結構效率和綠色發展。

另外，民航對國家經濟社會發展具有戰略性、基礎性和先導性作用，需要民航充分發揮通達性強、效率高和品質優的比較優勢，更好地服務和支撐國家重大戰略。一方面需要加快構建“干支通、全網連”的國家航線網絡體系，打通了客運、貨運和通用的服務邊界，豐富完善了一體兩翼的航空服務體系，積極支撐國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。另一方面以推進世界級機場群率先發展為支撐，積極服務和支撐京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等國家重大區域戰略，並分別針對東中西部區域發展特徵，提出構建西部民航發展新格局、支撐東北振興取得新突破、開創中部民航崛起新局面等民航區域發展戰略舉措。同時還系統謀劃了保障國産民機健康發展的支撐體系和政策體系。

8.如何確保《規劃》的順利實施？

答：好的規劃不僅要編制好，更要實施好。為支撐各項重點任務、重大工程和重點項目的落地，《規劃》在加強黨的領導、深化改革驅動、強化資金保障、規劃實施機制等方面構建了保障支撐體系。具體在規劃實施方面，要建立常態化工作機制和跨部門協調機制，完善規劃實施監督管理體系，做好規劃任務分解，完善牽頭部門推動落實的機制保障；要建立年度計劃落實發展規劃機制，建立重大任務、重大項目臺賬，做好規劃實施年度監測分析，中期評估和總結評估，完善評估結果應用，視情開展中期調整；最後，還要加強《規劃》的宣貫和解讀，正確把握輿論導向，合理引導社會預期，充分調動各方面的積極性，共同推動民航規劃順利實施。