農田水利設施是提高農業綜合生産能力的基礎。近年來，我國農田水利建設的環境和條件發生了重大變化，投入總體呈下滑趨勢，特別是農村稅費改革逐步取消農村義務工和勞動積累工後，農民群眾的投工投勞數量大幅度減少。農田水利建設滑坡，不僅成為制約當前糧食生産的突出矛盾和問題，而且嚴重制約農業綜合生産能力的持續提高。為了適應農村稅費改革不斷深化的新形勢和統籌城鄉發展的新要求，改革和完善農田水利建設的政策體系、投入方式和組織形式，促進新時期農田水利建設健康發展，2005年10月，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、財政部、水利部、農業部、國土資源部等五部門起草的關於建立農田水利建設新機制的意見，即國辦發[2005]50號（以下簡稱50號文件）。50號文件的出臺，必將對扭轉當前農田水利建設下滑勢頭，逐步建立起保障農田水利建設健康發展的長效機制，促進糧食持續穩定增産發揮重要作用。

    我國是一個農業大國，人多地少、水資源短缺、降雨時空分佈不均、水旱災害頻繁，這些基本國情決定了農田水利建設在我國農業生産和經濟社會發展中具有特殊的重要性。黨和政府高度重視農田水利建設，經過廣大農民群眾長期不懈地努力，我國農田有效灌溉面積從1949年的2.4億畝增加到2004年的8.4億畝，為糧食産量和農業生産不斷邁上新臺階奠定了堅實基礎。當前，灌區以佔全國45%的耕地，生産出了全國70%的糧食、90%以上的經濟作物，提供了80%的商品糧，在我國農業生産中佔有舉足輕重的地位。

    據有關方面預測，為保證實現國內糧食基本自給，到2010年我國糧食綜合生産能力要恢復達到5億噸以上，到2030年全國糧食綜合生産能力要達到6億噸左右。考慮到我國未來一個時期隨著人口的增長和工業化、城鎮化進程的加快，耕地數量還要絕對減少，穩定和提高我國糧食綜合生産能力只能通過提高糧食單産來解決。提高單産水平主要靠兩條：一是通過農業科技進步，加快推廣良種良法來解決；二是通過加強農田水利基本建設，提高農業抗禦自然災害的能力來實現穩産高産。無論是加快農業科技進步，還是加強農田水利建設，都具有明顯的累積效應，必須付出長期不懈地努力，而不可間斷。加強農田水利建設，不僅可以直接改善農業生産條件和提高生産能力，還可以為科技進步作用的充分發揮奠定基礎。根據水利部門的規劃，為確保國家糧食安全，到2030年全國農田有效灌溉面積要進一步增加到9.6億畝，同時還要對現有灌區全面進行續建配套和節水改造。由此可見，今後15～20年，我國仍將處於農田水利建設的高峰期。

    與我國今後農田水利繁重建設任務形成鮮明對照的是，近年來我國農田水利建設的投入總體呈下滑趨勢，尤其是小型農田水利建設的投入下滑更為明顯。近年來，各級政府和社會對農田水利建設投資雖然也在逐年增加，但增幅很小。特別是農村稅費改革逐步取消“兩工”後，農民群眾的投工投勞數量呈大幅度減少趨勢，直接對農田水利建設造成不利影響。據水利部統計，全國農民在農田水利建設方面的投工從20世紀90年代最高年份1998/1999年度的102億個工日，減少到2004/2005年度的31億個工日，下降了近70%。據水利部統計，至2005年12月底，全國農田水利基本建設完成投資336億元，同比增長7%，但農民投勞16.2億工日，同比減少2.7億工日，減幅達14%，完成土石方39億立方米，同比減少12%。投資與投勞增減相抵，全國農田水利建設總投入仍減少5億元。因此，必須儘快建立加強農田水利建設的新機制新辦法，促進農田水利建設健康發展，這是當前和今後一個時期保護和提高農業綜合生産能力的一項重要而緊迫的任務。

    50號文件明確提出了新時期建立農田水利建設新機制的指導思想和基本原則。指導思想是，按照全面落實科學發展觀的要求，堅持統籌城鄉發展的方略，切實加大公共財政對農田水利建設的支持力度，以政府安排補助資金為引導，以農民自願出資出勞為主體，以農田水利建設規劃為依託，以加強組織動員為紐帶，以加快農田水利管理體制改革為動力，逐步建立起保障農田水利建設健康發展的長效機制。要始終遵循“政府支持、民辦公助，民主決策、群眾自願，規劃先行、注重實效，深化改革、創新體制”的原則，把加大政府投入與增加農民勞動積累結合起來，嚴格區分農民自願出資出勞與加重農民負擔的政策界限，堅持把規劃作為鄉村兩級組織農民出資出勞的必要條件和國家安排補助投資的重要依據，逐步建立以政府資金為引導的多元化投融資機制，加快農田水利管理體制和小型設施産權制度改革，形成良性運行機制，調動廣大農民投資投勞開展農田水利建設的積極性。

    新機制的核心是政府支持、民辦公助。原因有這麼幾條：一是農業是國民經濟的基礎，農田水利設施服務於農業，具有很強的社會公益性。進一步加大對農田水利建設的財政支持力度，是新階段鞏固和加強農業基礎地位的需要，是適應農田水利建設資金投入和機械施工增加的需要，也是尊重農民生産經營自主權和擇業自由的基本要求。二是我國總體上已經開始進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段，隨著綜合國力的增強和財力的不斷增加，國家有能力加大對農田水利建設的投入支持力度。三是我國目前正處在社會主義初級階段，經濟建設和社會發展的任務十分繁重，在今後一個相當長的時期內，完全依靠政府來承擔繁重的農田水利建設任務也是不現實的。四是農村中還存在大量富餘勞動力，我國農民有自力更生解決自身生産生活條件的好傳統。充分發揮農村勞動力資源豐富的優勢，繼續利用農閒季節，組織和引導農民盡可能地多搞勞動積累，是在我國國情下加快農田水利建設的有效途徑。因此，充分發揮廣大農民開展農田水利建設主力軍的作用，把加大各級政府投入支持與農民的勞動積累緊密結合起來，走“民辦公助”的路子，是今後搞好農田水利建設的根本出路。

    建立和完善新機制新辦法，加強農田水利建設，是一項綜合性很強的工作，需要各地區、各部門通力合作。按照50號文件精神，當前和今後一個時期，要重點做好以下6項工作：第一，繼續增加政府投入，逐步建立農田水利建設資金穩定增長的機制。國家要穩定增加水利建設投入，重點加大小型農田水利建設投入。財政、發展改革、水利、國土資源等部門要切實加大對農田水利建設的資金支持。已經安排的各項農田水利建設資金要加強統籌協調，適當整合，避免重復安排，著力在提高資金使用效率上下功夫。地方各級政府要切實承擔起農田水利建設的主要責任，把農田水利建設投入納入投資和財政預算，逐步形成適度規模。第二，認真做好農田水利建設規劃編制工作。規劃編制工作採取以縣為單位，自下而上的方式進行，原則上每個縣都要編制。編制規劃要統籌兼顧，突出重點，分步實施，講求實效。規劃按程序經過審批後，即作為安排國家補助資金的依據。有關部門要加強對規劃編制工作的指導，各地區要結合實際，積極試點，取得經驗後逐步推廣。第三，規範農田水利建設項目管理和資金使用。要明確資金投向，中央和省級財政資金重點用於補助糧食主産區；要明確項目實施主體，可以是農戶、村集體組織，也可以是農民聯合體或其它農村專業合作組織；要完善補助方式，財政資金主要用於補助項目建設的材料費、設備費及機械作業費，具體方式可採取項目管理或“以獎代補”的辦法；要制訂補助標準，根據工程性質、農民在限額內籌資籌勞情況制定不同的補助標準，堅持籌補結合、多籌多補；要健全申報程序，對需要農民籌資籌勞的項目，應經縣級農民負擔監督管理部門審查。第四，完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。對政府給予補助資金重點支持的鬥渠、相鄰村共用的村級小型水塘（庫）和圩堤等農民受益的農田水利工程，可以村級為基礎進行“一事一議”，按照鄉鎮協調、分村議事、聯合申報、統一施工、分村管理資金和勞務、分村落實建設任務的程序和辦法實施。 “一事一議”籌資籌勞的限額標準由省級農民負擔監督管理部門提出，報省級人民政府批准。根據受益主體和籌資籌勞主體相對應的原則，在不影響村整體利益和長遠規劃的前提下，可按受益群體議事。要加強資金和勞務監管，嚴禁強行以資代勞，不準變相加重農民負擔。第五，進一步加強農田水利建設的組織引導工作。明確縣鄉政府組織開展農田水利建設的職責，並把農田水利建設工作納入重要議事日程。第六，加快推進農田水利建設管理制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進小型農田水利設施産權制度改革，明確小型農田水利設施的所有權，落實管護責任主體。繼續推進農田水利工程管理體制改革，加快水價和水費計收機制改革，為實現工程的良性運行、促進節約用水和減輕農民負擔、增加農民收入創造條件。

    50號文件下發後，各地區、各有關部門積極行動起來，在增加資金投入、加強組織引導、做好規劃編制、創新體制機制等方面相繼制定了一系列具體的貫徹落實意見，並取得了初步成效。當前正值春季農田水利建設的關鍵時期，希望各地區、各部門切實按照50號文件的要求，進一步提高對新形勢下搞好農田水利建設重大意義的認識，切實加強組織領導，深入開展調查研究，認真組織試點工作，總結經驗逐步推廣，共同推進新時期農田水利建設邁上新臺階，為提高農業綜合生産能力，促進今年糧食穩定發展作出新貢獻。（國家發展改革委副主任　杜鷹）