最近，黨中央、國務院審時度勢，果斷決策，要求各地從實際出發，適當提高城市居民最低生活保障對象補助水平。這是黨中央、國務院推進收入分配製度改革，著力提高城市低收入人員收入和生活水平的重大舉措，也是構建社會主義和諧社會，使社會成員共享改革發展成果的具體措施，對進一步完善城市低保制度和切實解決困難群眾的基本生活保障問題，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

    一、城市低保制度已進入一個新的發展時期

    黨中央、國務院歷來十分重視困難群眾的生産生活問題。1997年，在總結上海等城市經驗的基礎上，決定在全國範圍內建立城市低保制度。1999年，國家決定城市低保標準統一提高30%之後，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對城市低保制度進行了規範和完善，規定凡持有非農業戶口的城市居民，其共同生活的家庭成員人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。

    近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，經過有關方面的共同努力，城市低保制度從無到有，法規制度、管理體制和工作機制不斷加強，目前在全國範圍內已形成了比較完備的城市低保制度體系。保障對象大幅增加，低保對象人數從2000年的400多萬人增加到2005年的2200多萬人，5年間增長了4倍多，目前全國已基本實現應保盡保，低保對象人數基本趨於穩定。保障資金成倍增長，僅中央財政低保補助資金就從2000年的8億元增加到2005年的112億元，5年間增長了13倍；地方財政也相應加大了低保資金投入。城市低保在保障城市困難群眾基本生活方面發揮了“最後一條保障線”和“最後一道社會安全網”作用的同時，還帶動了廉租房、教育等其他配套救助措施的發展。低保制度被不少國內外專家學者稱為“中國目前運行最好的社會保障制度”之一。

    在充分肯定城市低保制度成績的同時，也必須清醒地認識到城市低保制度所面臨的新情況和新要求。近幾年來，一方面，由於市場經濟自身的競爭特性等多方面的原因，出現了地區之間、城鄉之間、行業之間和不同社會群體之間收入差距加大的現象，特別是隨著國有企業改革的深入，包括下崗職工、失業人員在內的低收入人員生活比較困難，不利於社會的和諧和穩定發展。另一方面，國民經濟保持平穩較快的發展，人民生活水平總體上不斷提高，“十一五”規劃又明確提出，加強和諧社會建設，按照以人為本的要求，從解決關係人民群眾切身利益的現實問題入手，千方百計擴大就業，促進人的全面發展，更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果。“共享改革發展成果”包含不同層次、不同方面的內容，如保障社會成員的生存權、發展權，以及在更高層次上提升社會成員的生活質量和發展水平等。其中，維護和滿足每個社會成員的生存權、發展權是最基本和最核心的內容，這主要通過建立和完善社會救助體系加以解決。目前，我國的城市低保制度基本上屬於被動式的社會救助制度，在調動受助者主動脫貧的積極性方面作用發揮得不夠充分，存在重保障數量、輕保障質量的傾向，在進一步完善制度、規範管理方面還有大量的工作要做。因此，在全國城市低保已基本實現應保盡保，低保對象人數基本趨於穩定的前提下，必須按照構建社會主義和諧社會的要求，正確處理好公平與效率、眼前與長遠、保障數量與保障質量的關係，使城市低保制度在鞏固應保盡保成果的同時，更加注重規範管理、提高保障質量；在改善困難群眾生活狀況，繼續實施被動救助的同時，更加積極地促進有勞動能力的低保對象實現就業；在共享改革發展成果，逐步提高城市低保補助水平的同時，更加依靠完善社會救助體系、實施分類救助。

    總之，積極穩妥地實現城市低保制度由關注保障數量向關注保障質量的轉型，是一個複雜的重大現實和理論問題，直接關係到低保制度下一步的走向。

    二、適當提高低保補助水平有利於實現城市低保制度轉型

    提高低收入人員收入，改善低收入人員生活，逐步縮小城鄉之間、社會不同群體之間的收入差距，既是十六大提出的全面建設小康社會的重要內容，也是“以人為本”構建和諧社會不可或缺的方面。低保對象作為城市低收入人員的主體，適當提高低保補助水平有利於提高其收入水平，改善其生活質量，從而有利於實現低保制度的順利轉型。

    目前，在低保制度中有兩個重要指標：一是低保標準，二是補助水平。低保標準是政府為保障城市居民最低生活水準而制定的一種社會救助標準，反映了持非農業戶口的共同生活的家庭成員每人每月維持基本生存所需費用的水平。低保標準是確定是否能夠享受低保待遇的主要依據，又稱低保“入門線”。補助水平是當地低保標準與低保對象家庭人均收入之差，也就是實際發給低保對象的人均低保金數額。從低保標準與低保補助水平之間的關係，可以看出低保制度不同於其他社會保障制度的兩個特性：一是低保對象的數量會因低保標準的提高而相應增加，是變動的；而其他社會保障對象一般不因保障標準的提高而增加，是固定的。二是低保補助水平會因低保對象家庭人均收入的提高而降低，而其他社會保障對象的補助水平不因其家庭人均收入的提高而降低。根據以上情況，我個人認為，正確處理好低保標準與低保補助水平之間的關係，促進低保制度順利實現轉型，重點可從以下兩方面入手。

    一是按照科學方法做好低保標準的測算。1999年月10月1日實施的《城市居民最低生活保障條例》明確規定，低保制度實行屬地管理的原則，低保標準由市(或縣)級人民政府根據當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，並適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用確定。因此，市(縣)人民政府在確定低保標準時，要根據《條例》規定，先把維持城市居民基本生活的項目確定好，再綜合運用市場菜籃法、恩格爾系數法等，科學測算出維持當地居民基本生活所需的費用。標準過低，不利於切實保障低保對象的基本生活，容易出現應保未保的現象，從而影響低保制度的有效性；標準過高，將直接導致低保對象人數的不合理增長，不利於調動人們的就業積極性，容易出現“養懶人”的現象，從而影響低保制度的針對性，同時也會加重財政負擔。由於低保標準的測算與物價緊密相聯，如果當地物價保持相對穩定，則亦應保持低保標準的相對穩定。低保標準的調整必須按《條例》規定的程序規範操作，減少隨意性。低保制度作為一種生存性救助制度，其目標在於維持低保對象的最低需要。除此之外，如果低保對象在就醫、住房、子女上學等方面存在特殊困難，可以通過其他救助措施予以解決。一味提高低保標準，不僅不能有效解決部分低保家庭存在的突出困難，也會導致低保對象人數和低保支出的大量增加，使地方財政難以承受，還可能降低低保對象月人均補助水平，反而影響低保制度的運行質量。

    二是著力推進有勞動能力的低保對象實現再就業。就業是民生之本，也是最為積極有效的社會保障。需要特別強調的是，低保制度雖不能取代就業對改善困難家庭生活狀況的基礎性作用，但是設計好低保標準以及補助水平與最低工資標準、失業保險金標準之間的比例關係，使低保制度與就業政策有效銜接，則可以充分發揮經濟杠桿的作用，促進有勞動能力的低保對象積極就業。關於低保標準與最低工資標準的關係，我一貫主張最低工資標準×2要大於低保標準×3，即在一個三口之家，能工作的父母所得到的最低工資之和要大於三人都得到的低保金，這樣低保對象才有就業的意願。考慮到三口之家的低保家庭多數只有1個人能就業，我們可假定平均有1.2人就業，則最低工資標準×1.2應大於低保標準×3，即低保標準佔最低工資標準的40%。也有學者提出“三分之二”遞減率的意見，即失業保險金標準佔最低工資標準的三分之二，低保標準佔失業保險金標準的三分之二，按此計算，低保標準佔最低工資標準的44%。這樣看來，低保標準佔最低工資標準40%左右可能是比較合適的。

    總之，我個人理解，此次中央出臺要求各地適當提高低保補助水平的政策可以説是用心良苦。規定原則上各地的低保對象月人均補助水平比2005年有一定幅度的提高，具體調整辦法，由各地根據當地實際情況合理確定，對中西部地區和老工業基地，中央財政將適當增加補助資金。按此操作，可以使真正需要政府救助的人得到實惠，有利於低保制度與就業政策有效銜接，有利於實現低保制度的順利轉型。

    三、低保制度將在保障困難群眾基本生活方面發揮越來越重要的作用

    從總體上看，在社會經濟繼續保持協調、健康發展的情況下，低保制度總體上將繼續保持目前穩中求進的態勢，但同時也必須看到，低保工作在完善制度、規範管理方面仍存在一定不足，需結合此次適當提高低保補助水平工作切實加以改進。

    一是合理確定低保標準，做好低保制度與就業、再就業政策的合理銜接。合理確定低保標準是做好低保制度與就業再就業政策的合理銜接的關鍵，要按照《條例》的規定，適度拉開其與最低工資標準、失業保險金標準間的距離，保持合理的比例關係，分清層次，相互銜接，形成合理配套的標準體系，既要切實保障低保對象的基本生活，使其能夠共享改革開放和經濟發展的成果，更要有利於調動低保對象中有勞動能力人員就業的積極性，使其長遠生計有根本的保障。

    二是完善低保制度建設，強化低保基礎管理。建立規範的家庭收入審核機制，逐步消除“不應保而保”和“應保未保”的現象；加強低保資金管理，確保低保資金使用的規範性、安全性和有效性；強化低保動態管理，逐步形成“低保對象有進有出、補助水平有升有降”的動態管理機制。

    三是進一步完善社會救助體系。進一步做好低保制度與其他社會救助制度的配套銜接，鼓勵各地積極探索完善社會救助體系的有效途徑和辦法，形成“救助對象有分有合、救助辦法各有側重”的分類救助體系，在鞏固動態管理下的應保盡保成果的同時，為完善社會救助體系做出積極的貢獻。(唐鈞　中國社會科學院)